Бюджет 2022: по тънкия лед на фискалните правила

Лъчезар Богданов, ИПИ*

Политическата криза и сформирането на коалиционно управление едва в средата на декември логично доведе до сериозно забавяне в графика за приемане на бюджета. Доколкото новото мнозинство има известно основание да иска да стъпи върху изготвена от свой финансов министър фискална рамка, още в първите си публични коментари министър Асен Василев вкара ново неизвестно в уравнението. Накратко, правителството сега представя, по собствено определение, „базов бюджет“, а през юни ще внесе актуализация, която вече ще е отражение на новите политики, договорени от коалицията. Иначе казано, както всъщност е посочено и в преамбюла към актуализираната средносрочна бюджетна прогноза до 2024 – аналитичния документ, представляващ мотиви зад проекта за бюджет – не трябва да се очакват някакви значителни промени и реформи.

На този фон обявените в проекта на МФ параметри са, меко казано, шокиращи. Според разчетите дори без значителни нови политики общите разходи ще достигнат 63,2 млрд. лева, или 44,2% от очаквания размер на БВП. По тези сметки, разходите нарастват с близо 7 млрд. лева спрямо предварителния отчет за 2021 г., или с около 12,3%. Само че дори това не дава пълната картина – помним, че през декември бяха заделени около 2,9 млрд. лева за бъдещи разходи. Това продължи традицията да се търсят технически хитрости за прехвърляне на непохарчени средства от една година за следващата. Ако „изгладим“ този ефект, ще се окаже, че народните представители ще трябва да одобрят всъщност 66 милиарда лимит за харчене през 2022 г., което при действително разплатени малко над 53 милиарда през 2021 г. представлява близо 13 милиарда ръст, или 25% увеличение. И отделно от това – обещана, но още недоговорена схема за компенсация на цените на ток и газ с „отворен край“. Иначе казано, не знаем колко милиарда допълнителни разходи ще бъдат насочени за компенсации и дали те ще бъдат прекратени в края на март, както поне до момента е обявено.  Трудно бихме приели, че това е фискална рамка при „базов сценарий без промени в политиките“.

Използването на инструментите на сметките за чужди средства за подобни резерви и прехвърляния е изначално непрозрачна практика. Освен близо 3 милиарда в края на 2021 г. знаем, че за последните три години общо към такива сметки са насочени близо 7,8 млрд. лева; не знаем колко от тях са били реално похарчени или върнати в бюджета. На следващ пласт пък идват държавните предприятия, които също се използват за „касичка“ – независимо дали става дума за увеличение на капитала или авансово плащане по договори. Така от бюджета излизат значителни средства, които обаче не се харчат в текущата година, а остават на разположение в държавни фирми уж за бъдещи инвестиции и разходи. Колко точно, къде и за какви проекти – трудно е да се разбере от бюджетните документи, които са публичнодостъпни. Дългосрочното решение, както сме коментирали и преди, е въвеждане на многогодишно капиталово бюджетиране. Краткосрочното – пълна прозрачност и отчетност за движенията по тези сметки.

Защо правим това отклонение? Ами защото резултатът от тези „игри с числата“ е невъзможността да се открои ясна посока на фискалната политика. Ако някой попита „колко е бюджетният дефицит“ със сигурност дори експертите на МФ ще се затруднят да отговорят, и без съмнение ще посочат поне няколко стойности. В проекта на бюджет е заложен касов дефицит от 5,9 милиарда лева, или 4,1% от БВП. Ако добавим обаче „скритите“ 2,9 млрд. лева, които ще бъдат похарчени, действителната разлика между приходи и разходи ще е 8,8 млрд. – но пък от МФ ще кажат, че тези 2,9 млрд. вече са отчетени като касов дефицит през 2021 г. Аритметиката как успяваме да си „заделим“ дефицит от една година, който да ни позволи да си харчим следващата, но да не го отчитаме на касова основа, може да сработва формално. Това обаче няма как да не се види в дефицита на начислена основа – а там правителството залага той да е 5,5% от БВП. Следващото ниво на объркване създава и разделението на дефицита на такъв заради Ковид-мерки и общ – с идеята да се покаже, че всъщност „истинският“ е нисък, но заради пандемията е станал по-голям. Това също заплита дебата в безкрайни методологични спорове. Още през 2020 г. посочихме, че с такава формулировка се прави опит да се маскира дългосрочно раздуване на разходите, при това такива, които нямат никаква връзка с пандемията.

Дори с всички договорки и уточнения, правителството предлага касов дефицит от 4,1% през 2022, 3,3% през 2023 и 3% през 2024 г. На начислена основа дефицитът по разчетите в средносрочната рамка ще бъде 5,5% през 2022г, 3,6% през 2023 г. и 2,8% през 2024 г. Това поставя две групи въпроси. От една страна, дори да се извиним с временното суспендиране на фискалните правила в ЕС за 2022 г., България ще е със сигурност в нарушение през 2023 г. Защо правителството върви по този тънък лед не е ясно. Също така, това внася допълнително объркване в заявките за членство в еврозоната – едва ли ЕЦБ и по-дисциплинираните страни членки ще се трогнат от описаните по-горе рационализации и извинения, когато таблото „светне в червено“ от дефицити над 3% от БВП. Ако правителството е сериозно в намеренията си за приемане на еврото е абсолютно безспорно, че справянето с бюджетния дефицит трябва да е приоритет. От друга страна, и свързано с предходния контекст, простата логика е, че ако има криза бюджетният баланс може да се влоши, а когато икономиката расте, дефицитът се свива, а при бърз растеж дори трябва да се постига излишък. Казано иначе – след силното възстановяване през 2021 г. и очакван реален ръст от близо 5% за 2022 г. и 3,7% за 2023 г. е необяснимо защо правителството не може да влезе в границите на 3-процентния дефицит. Когато имаме растеж – измерен като увеличение на БВП, ръст на износа, ръст на индустриалното производство, ръст на потреблението, ръст в инвестициите, рекордно ниска безработица и увеличаващи се заплати и нетни доходи, ръст на кредита както за бизнеса, така и за домакинствата, и още много индикатори – би следвало дефицитът да намалява, а скоро и да бъде премахнат.

Към това трябва да добавим още един риск – заявката за мащабна актуализация в средата на годината. Като че или има консенсус в коалицията, че тепърва ще се разработват нови политики, а от чутото досега това са все такива, увеличаващи разходите. Знаем обаче, че капиталовите разходи трудно се усвояват в действителност – тепърва трябва да се правят проекти, процедури за възлагане на обществени поръчки, а след това и самото реално изпълнение. Заедно с това, правителството вече е заложило изключителен ръст в инвестиционните разходи – от 3,7 до 8,2 млрд. лева. Така че остават „бързите харчове“ – това са субсидии, заплати или социални. При субсидиите и към момента имаме предложени увеличение с 2 милиарда, отделно чакаме да видим разчетите за компенсациите за енергийните цени. Нови програми и ръст по съществуващите обаче все повече създава зависимост на бизнеса от държавни помощи. При социалните разходи почти безспорни са различните идеи за ново сериозно увеличение на пенсиите. В момента са предвидени само 850 млн. лева добавки и 6,1% ръст по швейцарското правило от юли – но това едва ли ще остане така, още повече, че едва ли мнозинството ще има политическа воля да намали дохода на пенсионерите при спиране на добавките. Енигма обаче остава визията в областта на социалното подпомагане и финансирането на социалните услуги – засега виждаме запазване на сегашните програми за подпомагане, като при социалните услуги има отчетлив ръст на разходните стандарти.

С други думи, рисковете от нови значителни разходи след юли са значителни. От гледна точка на бюджетния баланс финансовият министър може да се надява на инфлацията – по-високите цени могат да доведат до преизпълнение на данъчните приходи. Както винаги, остава немалка и вероятността инвестиционните проекти да се забавят, което ще „спести“ в перото капиталови разходи към края на годината. Доколко обаче тези буфери ще компенсират инициативите за по-високи разходи засега не е ясно.

Може ли България да има друга рамка - без дефицит и нарастване на дълга, с ниски данъци, насърчаващи растежа, и с по-ефективни разходи чрез реформи? За пореден път ИПИ предложи алтернативен бюджет, който дава силен стимул за инвестиции, преструктуриране на икономиката, ръст на доходите и изсветляване на заетостта. Предлагаме намаление на осигурителната тежест с 12 процентни пункта и нулев данък за реинвестираната печалба, като балансиране на  приходите и разходите на нива от около 55 млрд. лева, или малко над 38% от БВП.

*Анализът е публикуван в последния бюлетин на Института за пазарна икономика.