Щети в суматохата: как една наредба заплашва 280 милиона евро инвестиции
Автор: Красен Станчев, ИПИ
Покрай изборите, служебното правителство, преразпределението и актуализирането на бюджети и влияние, изобщо - това кой какво мисли за големите политически начинания, някои регулаторни „дреболии“ трупат загуби в икономиката.
През юни от специализирани издания като 3-е.news и Утилитис стана известно, че Асоциацията на индустриалния капитал в България (АИКБ) подкрепя исканията на Асоциация „Хидроенергия“ за „незабавна отмяна на спорни текстове“ от Наредбата за ползването на повърхностните води, приета десетина дни преди изборите от април тази година. Впоследствие към възванието на тази асоциацията се присъединиха АИКБ, БТПП (откъдето аз разбрах за казуса), КРИБ и БСК. Проблемът се оказа нетривиален и БНР направи репортаж, за да уведоми обществото за създалото се положение.
Обществено „обсъждане“
В началото на юни Асоциация „Хидроенергия“ изпраща до Министерския съвет и съответно до тримата отговорни министри (с копие до НЕК) искане за отмяна на изискването за „удостоверение за въвеждане на обекта в експлоатация, когато заявлението е за продължаване и когато за реализиране на целта е било необходимо изграждане на системи“ и „документ за учредено право на строеж в принадлежащите земи на реката, когато заявлението е за изменение и/или продължаване на разрешително за ВЕЦ“.
Това са две алинеи (6 и 9) на чл. 43 от Наредбата. Заедно с това, „Хидроенергия“ настоява да бъде направено необходимото за дълготрайно урегулиране на вещноправните отношения в сектора, третирайки еднакво държавните и частните дружества в сектора.
(От свое име бих добавил, че е наложително да има и еднакъв подход в ценообразуването на водата, използвана за различни промишлени и цели. За последните пет години само цената на ВЕЦ нараства с над 200%. За битово, а понякога и за индустриално ползване цената остава относително ниска. Това стимулира безотговорното ползване на вода, но най-често използваният аргумент за изкуствено ниски цени на водата е от областта на социалната политика.)
След депозирането на искането в деловодството на Министерски съвет служебното правителството не предприе нищо и казусът бе отнесен към Върховния административен съд.
Достойна за вниманието на съда подробност е, че цитираните текстове не са оценени като въздействие и ефекти. Вероятният, според мен, мотив на правителството да постъпи така в края на март е да направи отстъпка по повод предложение на гражданска организация, която е предизвикала няколко, макар и оказали се неоснователни, наказателни процедури спрямо България. Процесът на общественото обсъждане, по повод наредбата започнал през ноември миналата година, изисква регулаторният орган да даде мотивиран отговор на направените предложения. За оспорваните разпоредби не е дадено никакво обяснение. Правителството тогава може би е решило, че, от една страна, реверанс към „зелена“ организация е уместен преди избори, а от друга – ще издигне на друго нормативно ниво отношения, които преди това са били регулирани с министерска заповед.
Странното в създалото се положение е, че оспорваните разпоредби на Наредбата, както ще стане ясно по-долу, всъщност ще намалят дела на ВЕИ в електроенергетиката на България и поставят под въпрос изпълнението на ангажименти на страна по Директивата за ВЕИ и „Зеления план“ на ЕС.
Някои подробности
Макар да не личи от пръв поглед, казусът изобщо не е тривиален.
a. Изискването за „удостоверение“ - предполага се копие (но не е посочено) - противоречи на изискването на закона за ограничаване на административното регулиране на стопанската дейност и инструкциите към него (приети през октомври 2004 г.) да не се изисква повторно представяне на документи, които вече са предоставени или издадени от съответния държавен или надзорен орган.
b. Проблемът обаче е и в това, че съоръжението (незадължително само ВЕЦ) вече е въведено в експлоатация през различни периоди в миналото, когато такива удостоверения или не е имало, или вече ги няма, а законовите режими и процедури са съществено изменени.
Например ВЕЦ Кокаляне-Панчарево влиза в експлоатация на 1 ноември 1900 г. Подязовирните ВЕЦ, сега собственост на НЕК, са изградени от 1951 до 1975 година (без ПАВЕЦ Чаира и ВЕЦ „Цанков камък“). Тогавашният закон за водите е от 1969 г. и е доста либерален в сравнение със сега действащия (приет 2000 г.). Доколкото мога да се ориентирам, само две от ВЕЦ преди 1989 г. имат някаква форма на удостоверение. Иначе казано тази разпоредба или се отнася за ВЕЦ, които не са собственост на НЕК, или НЕК-овските не могат да го изпълнят, или и двете. За сведение, според Утилитис, делът на произведената енергия от държавни ВЕЦ е 65% от цялото производство на ВЕЦ.
c. По-важно обаче е следващото изискване „да бъде представян документ за учредено право на строеж в принадлежащите земи на реката“. Такъв документ по предварителен административен надзор преди 2021 г. се изисква от указания на министъра на регионалното развитие и благоустройството от юни 2019 г. до областните управители и ДНСК, с които те са задължени да изискват учредено вещно право за речното корито, когато издават разрешения за строеж на ВЕЦ. Но от друга страна такъв документ подлежи на издаване, когато съоръжението тепърва предстои да бъде изградено - не за нещо, което вече е изградено. Шизофреничната процедура е да имаш документ за бъдещо съоръжение, което е построено в миналото.
d. Това не е казус само за любителите на логиката и правовия ред. В действителност така вписаното в наредбата изискване създава невъзможност за продължаване на разрешителното за ползване на вода, съответно спиране на работа на ВЕЦ.
e. От „Хидроенергия“ смятат, че става дума за спиране на около 250 ВЕЦ, някои от които малки (под 10 МВ). Възможно е единици от тях да не работят в момента поради вътрешни проблеми, смяна на собственост, ремонти и процедури. Но дейността на всички ВЕЦ е изложена на риск.
f. Правото върху „прилежащите земи“ не може да бъде учредено просто така - с изискване по наредба. Това следва да бъде посочено в закон. Ако земята е държавна. А ако е речно корито, процедурите стават още по-неясни. В двата специални за сектора закона (за водите и енергетиката) няма такива основания, които да могат да се приложат за водовземни съоръжения за повърхностни води.
g. В закона за водите има разпоредба (чл. 103, ал. 3), която прилага древния принцип prior tempore, potior iure (първият по време е по-силен по право), казвайки че „поземлен сервитут може да се придобива по давност чрез 10-годишно упражняване“. Подобен подход може да бъде използван и за урегулирането на водовземанията. На практика повечето възможности за изграждане на ВЕЦ в България вече са използвани. Струва ми се, че подобно узаконяване на завареното положение е единственото възможното дългосрочно решение на казуса.
h. Ако водовземанията са осъществени в гори, територии, които са придобили статут на защитени или са близо до такива територии и природни паркове, приложими при издаването на документ за подновяване на водохващанията се оказват между пет и седем закона, в зависимост от собствеността. Трудно е да се предвиди колко време биха отнели съгласуванията, процесът на подновяване разрешително ще увеличи нетривиално разходите по съобразяване с новите изисквания и може да бъде основание за нееднакво отношение към различните дружества, „рекет“ и източник на корупция. (Оценка на тези рискове също не е направена.)
i. Предизвикателството не е само за ВЕЦ. Доколкото мога да се ориентирам, вещни права за речните корита не са учредявани за всички, които „използват на повърхностните води и повърхностните водни обекти в съответствие с изискванията на закона за водите“, какъвто е предмета на наредбата.
j. Характерна особеност на използването на вода от ВЕЦ е, че тя се връща в практически непроменени състав и количество в обществен и природен оборот. Не е такова използването за други промишлени, селскостопански и битови цели. Според последните данни за разходите по опазване на околната среда, тези за опазване на водите са около 380 млн. лева през 2017 г. При ВЕЦ те са по принцип най-ниски, защото ВЕЦ са най-видимия и масово наличен вариант приблизително на станалата модерна напоследък „кръгова икономика“.
„Стойност под риск“ и „потънали гемии“
Най-странното в казуса е, че тези изисквания се обосновават с предполагаеми рискове за околната среда, предизвикани от ВЕЦ. Предварителната оценка на въздействието на наредбата се позовава на процедури по пилотна проверка на ЕС по повод разрешителните на ВЕЦ и проверка на съответствие на Директива 2000/60 за „Вода с добро качество в Европа (Директива на ЕС за водите)“.
Всъщност наредбата въвежда уточнения по процедури по глава 6 от закона за опазване на околната среда (т.е. ОВОС) и чл. 31 от закона за биологичното разнообразие. Този член урежда същата материя по повод „планове, програми, проекти и инвестиционни предложения, които не са непосредствено свързани или необходими за управлението на защитените зони и които поотделно или във взаимодействие ... могат да окажат значително отрицателно въздействие върху защитените зони, се подлагат на оценка за съвместимостта им с предмета и целите на опазване на съответната защитена зона“.
Слабо е вероятно изискванията на тези два закона да не са били спазвани в някакъв значителен мащаб. За такива случаи има отделна процедура, която да установи нарушенията и възстанови щетите.
По принцип всички хидротехнически съоръжения, ВиК и други подобни съоръжения имат същите въздействия върху водната и околната среда като ВЕЦ. Изследването на въздействията спрямо всички такива засегнати предприятия изисква специални усилия и време.
Онова, което може да се направи „на коляно“, е да опиша „стойността под риск“ (value at risk), която да даде ориентир за риска от загуба за инвестиции. Понеже са засегнати всички, вероятността от реализиране на риска е висока. Това би превърнало стойността под риск в невъзвръщаеми загуби – „потънали гемии“. Тъй като първопричината на тези загуби е регулаторна, възможни и вероятни са дела срещу правителството на България в европейски съдилища.
Само в Асоциацията членуват седем дружества, които управляват една пета от целия хидроенергиен сектор и 53 на сто от частните ВЕЦ в България. Отчетената инвестиция е за 280 милиона евро. По косвени данни може се съди, че общата инвестиция само за изграждане и поддържане на съоръженията е около 0.5 милиарда евро (от тях 80% са първоначалните инвестиции). Приблизително около 1/3 от тях са преки чуждестранни инвестиции. Отделно оперативните и ремонтните разходи, повторните инвестиции са около 3% от цената на мегават инсталирана мощност от ВЕЦ на година. Такива са изчисленията на най-реномираните оценители на ВЕИ в Европа. Това прави около 900 милиона евро на година.
Погледнато обобщено, пряката стойност под риск при прилагането на въпросните разпоредби от Наредбата са приблизително 1.2% от прогнозния БВП за 2021 г.
Към тази оценка трябва да се добавят и „потъналите гемии“, невъзвръщаемите разходи. Няколко бързи допитвания за разходите по съобразяване със законите при изграждане на ВЕЦ ми дават основание да допусна, че за малък ВЕЦ те са около 400 хиляди лева. Тези средства биха били част от невъзстановимата загуба на засегнатите компании. Без специално изследване не може да се прецени какъв би бил административният разход по съобразяване с новите правила.
Никаква „зелена сделка“ не може да мине в България без ВЕЦ
През последните десет години ВЕЦ са най-сигурния източник на електроенергия от ВЕИ, което се вижда и от страницата на ЕС. Поради навлизането на вятърни, соларни паркове и централи на биомаса делът на ВЕЦ през последните пет години спада до от 70 на малко над 50% от ВЕИ. При това общият коефициент на полезно действие при ВЕЦ е 90%, т.е. те затова и са в много по-голяма степен „кръгова икономика“ от вятърните и соларните (с КПД 25-30%), въглищните и атомните централи с КПД – 40-45%.
ЕС посочва, че за 2017 година ВЕЦ са спестили 3.5 милиона евро глоби за замърсяване с СО2. Предвид сегашните цени на правата за замърсяване през 2021 година ще се спестят около 15 милиона евро такива глоби.
Картата на ВЕЦ в България показва, че при спиране или неефективна работа на ВЕЦ най-тежко ще бъдат засегнати икономиката и домакинствата на Северозападна, Югозападна и частично Централна България. Негативният ефект е по-видим за домакинствата: един малък ВЕЦ дава електроенергия за около 500 домакинства и това е най-евтина и чиста електроенергия налична в момента.
Оценката на отрицателните ефекти не следва да спира тук. Очевидно е например, че потенциална загуба на 5% произведена електроенергия от местен енергиен източник пряко води до аналогично увеличение на енергийната зависимост на страната.
Струва ми се, че дори само тези оценки са достатъчно основание за отмяна на въпросните разпоредби от Наредбата за ползването на повърхностни води.