КПКОНПИ в страната на чудесата

Автор: Петя Георгиева и Иван Брегов, ИПИ

Неистовото желание на управленското статукво в България да демонстрира борба с корупцията доведе дотам, че преди година няколко неработещи структури получиха име ново, но останаха със съдържание и същност стари. Така бе създадена Комисията за противодействие на корупцията и отнемане на незаконно придобитото имущество (КПКОНПИ). Една от функциите на мегакомисията е реално това, което години наред правеше Центърът за превенция на корупцията БОРКОР, а именно – да осъществява политиката по борба с корупцията. Да сме по-точни - „държавната политика по борба с корупцията“. Инструментариумът за това са познатите вече от миналото „подръчни материали“ – събиране на информация, съгласуване на законодателството, периодична оценка на антикорупционни мерки и т.н.

Ако кажем, че и в тази си дейност КПКОНПИ би била по-полезна, ако измерваше и популяризираше нивото на река Дунав, не бихме сгрешили.  Като част от тези си законови задължения КПОКОНПИ преди няколко дни представи за обществено обсъждане Методология за оценка на корупционния риск[1]. Чрез нея комисията указва в детайли реда и условията за извършване на оценка на риска от корупция, както и изискванията за антикорупционни мерки. Целта е публичните институции сами да оценяват в кои звена от работата им има потенциал за развитие на корупционна среда и вследствие на това - сами да осуетяват рисковете или да разкриват настъпилите вече нарушения.

Обектите на оценка на риска са описани надлежно в чл. 4 от методиката и включват, най-общо казано, всички административни държавни и общински структури, както и управителите и членовете в органите на управление на държавните и общински предприятия. Методологията се състои от въпросник, който оценява корупционния риск въз основа на три групи индикатори:

1) „Нормативна и вътрешно-ведомствена уредба“,

2) „Функции и правомощия“ и

3) „Административна среда“.

Всяка група индикатори участва с определен коефициент на тежест в крайната оценка на корупционния риск.

Практически дейностите по оценка на корупционния риск в институциите следва да се извършват или от обособените звена „Инспекторат“ към различните ведомства, или от комисия от служители. От своя страна, проектът на методология би следвало да дава точни указания как да се правят проверките, така че като техен резултат да е ясно кой провежда корупционните практики и кой следва да носи отговорност – както дисциплинарна, така и наказателна. Но какво се получава на практика?

Методологията страда от недостатъци, типични за документ, който е създаден от администрацията. Прави впечатление липсата на връзка със съществуващото законодателство, а също и липсата на идея каква е точно целта. Поставените тегла на групите индикатори не се базират на емпирични изследвания. Изобщо не става ясно защо са избрани тези групи, а не например потенциални групи като „разпореждане със значителен публичен финансов ресурс“, „администриране на регулаторни режими, включително издаване на разрешителни“[2] и др.

Внимателен преглед на включения в методологията въпросник увеличава множеството въпроси. Най-напред прави впечатление неговата повърхностност и неясната връзка между част от поставените въпроси и риска от корупция. Част от въпросите са по-скоро излишни, защото не носят адекватна информация, например „Имат ли всички служители във Вашето административно звено разработени и връчени длъжностни характеристики?“ или „Има ли Вашето административно звено (дирекция, отдел, сектор) конкретни годишни цели?“. Въпросите са малко на брой (общо 25) и не се задълбочават в търсенето на конкретния източник на риск.

Ентусиазмът на КПКОНПИ да произвежда документи като спомената методология е донякъде разбираем. Това, което не е разбираемо, е свързано с:

1) Защо въпросите с оценката на риска продължават да се решават несвързано и  „на парче“? Как си кореспондират предложената методология и изискванията на чл. 12 от Закона за финансовото управление и контрол в публичния сектор (ЗФУКПС), който задължава всички ръководители на организации в публичния сектор да извършват управление на риска, включително на корупционния такъв, на база на специална стратегия за управлението на риска[3]? Всяка организация разработва свой риск-регистър, в който подробно описва и оценява своите рискове[4]. Нещо повече, методологията на КПКОНПИ поставя допълнителни изисквания към ръководителите на публичните организации (например да подготвят планове и отчети специално за корупционния риск), които съвсем спокойно могат да се обединят с изискванията по ЗФУКПС[5]. Законът за финансово управление и контрол се прилага от достатъчно дълго време[6] от ръководителите на публичните организации и има наличен достатъчен капацитет по оценка на рисковете.

2) Нормативната уредба по въпросите за управлението, контрола и одита в публичния сектор е много широка и, понякога, противоречива, както се констатира във функционалния анализ на секторна политика „Контролна среда в публичния сектор“, наличен тук. Независимо че подготвянето ѝ е задължително по закон, настоящата методология задълбочава тези противоречия. Вероятно би било по-ефективно да се допълнят нормите на ЗФУКПС с изрично изискване ръководителите на публични организации задължително да оценяват и корупционния риск, съвместно с останалите рискове, пред които е изправена организацията.

3) Анализът и оценката на риска в една организация е управленски процес, който следва да е интегриран в нейната структура. Анализът на риска обикновено се базира на оценка на неговото влияние (impact) и вероятност да се случи (probability)[7]. Комбинацията от двата фактора показва общото въздействие от реализирането на едно рисково събитие и насочва ръководителите към възможните методи за неговото управление. Мерките, които се вземат за управление на риска, предварително се описват и изясняват. Подробности за всичко това липсват в предложената методология, а то е приложимо и към специфичния риск от корупционни действия. За идентифицирането на рисковете от корупционно поведение може да се използва например наръчникът за идентифициране на корупционни практики в администрацията при предоставяне на административни услуги и функционирането на регулаторните режими, наличен тук.

Така представената методология не само няма да предотврати или пресече корупцията, напротив, би довело до хаос в правоприлагането и до още по-голямо объркване. Глава трета от закона е привнесен елемент отвън, един заживял собствен живот БОРКОР в структурата на КПКОНПИ. И това не би било проблем, ако служителите на КПКОНПИ в нормотворческата си дейност познаваха и изследваха действащото българско законодателство и се опитваха да го синхронизират по удачен начин. В заключение бихме препоръчали на КПКОНПИ най-напред да се запознае с наличните нормативни документи по темата, след това – с наличните учебници и методологии за оценка на риска и чак накрая да се заеме с внимателно допълване или корекции на нормативната уредба. В противен случай ще се създават правила и ще се налагат изисквания, които нито има как да се изпълняват адекватно, нито ще носят обществена полза.

[1] Методологията следва да бъде изготвена на основание чл. чл. 32, ал. 1, т. 6 във връзка с чл. 30, т. 2 от Закона за противодействие на корупцията и отнемане на незаконно придобитото имущество (ЗПКОНПИ).

[2] В Методологията е включен един въпрос, свързан с администрирането на регулаторни режими, но това е крайно недостатъчно, за да се оцени корупционният риск в тази ситуация.

[3] Например тук: http://www.statereserve.bg/assets/resourcedocuments/197/27.11.14-Strategia_Upravl_Riska.pdf, http://www.vrabnitsa.bg/uploads/pdf/strategia_za_upravlenie_na_riska.pdf, http://www.api.bg/files/6814/8216/1567/Strategia_za_upravlenie_na_riska_2017-2019.pdf

[4] Например тук: http://sou-ddeb.com/pages/risk-registr.php, http://www.mu-pleven.bg/forms/finansov_kontrol/register_risk.pdf, http://www.mvr.bg/docs/librariesprovider20/%D0%B4%D0%BE%D0%BA%D1%83%D0%BC%D0%B5%D0%BD%D1%82%D0%B8-%D0%BE%D1%82-%D0%BF%D1%80%D0%B5%D1%81%D1%86%D0%B5%D0%BD%D1%82%D1%8A%D1%80/%D1%80%D0%B8%D1%81%D0%BA---%D1%80%D0%B5%D0%B3%D0%B8%D1%81%D1%82%D1%8A%D1%80.doc?sfvrsn=ac273e2d_0

[5] Съгласно ЗФУКПС всеки ръководител на организация от публичния сектор управлява рисковете, пред които тя е изправена, чрез стратегия, която се актуализира на всеки три години или при настъпване на съществени промени в рисковата среда. Контролните дейности, целящи намаляването на риска, се анализират и актуализират най-малко веднъж годишно. Те организират, документират и докладват пред компетентните органи предприетите мерки за предотвратяване риска от измами и нередности, включително тези, засягащи финансовите интереси на ЕС.

[6] ЗФУКПС е в сила от 2006 г.

[7] Допълнителна информация може да бъде намерена в множество методологии и учебници по управление. По-големи подробности специално за оценка на корупционни риск може да се прегледа тук: https://www.unglobalcompact.org/docs/issues_doc/Anti-Corruption/RiskAssessmentGuide.pdf