Суматоха: „зелена сделка“ и вакуум в Маришката долина
Анализът е разработен съвместно от Красимир Лаков* и Красен Станчев за в. “Икономически живот”
На 21 януари на страницата на Европейската комисия (ЕК) се появи следното съобщение:
„ЕК провежда консултация относно реформите на пазара на електроенергия в България. Както е посочено в правилата на енергийния пазар на ЕС (член 20, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 2019/943 от 5 юни 2019 г. относно вътрешния пазар на електроенергия), от държава-членка, която е изправена пред вероятния недостиг на доставки, се изисква да реформира своят електроенергиен пазар. На 20 януари 2021 г. България представи на Комисията своите планирани мерки за реформа. Тъй като Комисията ще трябва да даде становище по българския план, тя търси мненията на заинтересованите страни по планираните реформи.“
Тогава това бе съобщено и на страницата на министерството на енергетиката. Търсенето на мнения ще приключи на 11-ти февруари. Досега не ни е известно някой в България да е провеждал обсъждания на документа, който може да бъде намерен на посочената страница на ЕК, на английски, а на български и на английски – на страницата на министерството.
Документът е озаглавен „План за изпълнение на България“ (ПИнБ) и неговата амбиция е да представи пазарните реформи, които следва да бъдат извършени в електроенергетиката на страната, за да се осъществи т.нар. „справедлив преход“ към зелена или по-зелена енергетика.
Като отдавнашни привърженици на пазарните реформи в енергетиката и не само в енергетиката, следяхме с интерес какво се появява у нас като мнения на заинтересованите страни. Засега не ни е известно да има каквото и да е обсъждане, било то специализирано или за широката публика. С колеги от Университета за национално и световно стопанство (Димитър Чобанов и Евгени Райков) се запознахме с ПИнБ и смятаме, че предложеното в него съдържа рискове, които могат да станат трудно управляеми след края на юни тази година.
Ето за какво става дума.
ПИнБ има две основни цели:
Да очертае плана за действие за пазарни реформи (както е видно от заглавието на документа и част III от него)
И да предостави обосновка за одобрение на държавна помощ за въвеждане на механизъм за капацитет в България, (както става ясно от бележката под линия на първа страница) .
Приветстваме и двете намерения и ние лично повече от 20 години се застъпваме за либерализация на енергийния сектор на България и по-задълбочени пазарни реформи. В същото време смятаме, че ПИнБ в много отношения е едностранчив документ както в частта му за обяснения и обоснования (части I и II), така и в самия план за действие – част III, където е приведена таблицата на стъпките по плана.
- Планът (стр. 43 от английския вариант) всъщност посочва само едно „пазарно действие“ – „Прекратяване на дългосрочните договори (ДД) с Марица Изток 1 (MИ1) и Марица Изток 3 (MИ3)“.
Вярваме, че интеграцията на двете електроцентрали с дългосрочни договори на либерализирания пазар е възможна и може да бъде извършена в подходящия момент, след изпълнението на редица важни пазарни реформи. Затова Институтът за пазарна икономика още в средата на 2016 г. разписа последователността от нужните политически действия. Същото бе направено и от многобройни публикации на Института за енергиен мениджмънт и Българския енергиен и минен форум
Въпреки това, ПИнБ, умишлено или не, поставя изкуствен проблем между предвидения от Комисията „механизъм за възнаграждение на капацитета“ (МВК) и пазарните реформи и предалата разрешаването на този проблем чрез прекратяване на двата гореспоменати договора.
Последователността на събитията е обезпокоителна: първо трябва да се създаде МВК и да се приложат ефективни и изпълнени пазарни реформи и едва след това дългосрочните договори (PPA) да бъдат изменени. В противен случай ще има вакуум, който ще компрометира сигурността на доставките, тъй като ТЕЦ-овете може да не са в състояние да работят и вероятно ще бъдат изключени без добре функциониращи МВК и ефективен пазар на електроенергия!
Тук ПИнБ предлага тълкуване на правната основа на CRM и цитира „Окончателния доклад на секторното проучване на механизмите за капацитет“ на Комисията от 2016 г., а именно:
„Държавите-членки, предлагащи механизми за капацитет, трябва да положат подходящи усилия за справяне със своите проблеми с адекватността на ресурсите чрез пазарни реформи. С други думи, нито един механизъм за капацитет не трябва да замества пазарните реформи.”
Досега обаче не сме виждали МВК за тези две, или за които и да е други ТЕЦ.
От 2016 г. имаше доста обещания за такава работа и изявления, че тя върви. Беше възложено подизпълнение на БАН за оценка на състоянието на енергийния сектор и перспективите за втора атомна централа (АЕЦ „Белене“), опит за рестартиране на този проект, бързо изграждане на тръбопровод, доставящ газ за юга на Европа от държавни компании на Руската федерация, и изготвяне на нова Енергийна стратегия на България, Енергиен и климатичен план – но проект на МВК не се появи.
Доколкото можем да преценим, ПИнБ също никога не е бил обсъждан със заинтересовани страни от обществеността в България. Независимо от факта, че такова изслушване се изисква от закона. Този план беше обсъден подробно през юли 2020 г. Тази дискусия може да се използва като препратка към някои от коментарите, които правим по-долу, вижте: Пламен Цветанов. Бележки по „Интегриран план в областта на енергетиката и климата на Република България 2021 – 2030 г.“, Български енергиен и минен форум, 17 юли
Дори нито една концепция за това никога не е била обсъждана със заинтересовани страни или с широката общественост. Междувременно, през лятото на 2019 г., беше обявено, че консултантът на правителството на България (GOB) по дългосрочните договори, споразуменията за закупуване на електроенергия (PPA) с ME 1 и ME 3 е избран да консултира GOB относно временната МВК.
Сега ПИнБ предлага не работещ МВК, а прекратяване на PPA. Първото изречение на цитата от доклада на Комисията, ако не забравено, е оставено без внимание: „не виждаме предложение за МВК, а само частично „подходящи усилия“ за справяне с проблемите с капацитета“.
Единственото твърдо предложение в документа е да бъдат прекратени тези два договора до 30 юни 2021 г.
Предвид този пропуск и това предложение, намираме за необходимо да повдигнем следните въпроси заслужаващи внимание.
По отношение на „пазарните“ реформи.
ПИнБ прави опит да обоснове своя подход с уводно обсъждане на регулаторните и пазарните неуспехи. В действителност няма пазарни провали, но за сметка на това много регулаторни и надзорни провали. Нека споменем само няколко.
а. Пазарът (или борсата за електроенергия, IBEX) е, първо, сравнително млада, от 2016 г .; второ, бяха необходими почти две години, за да се привлекат към IBEX държавните компании; трето, 80% от пазара е доминиран именно от държавни компании.
б. И четвърто, както ПИнБ споменава (на стр. 34-35), регионалните (България-Гърция и България-Румъния) проекти за свързване на пазара ще бъдат завършени след предложената „начална дата“ на пазарните реформи.
с. Няма равнопоставеност и / или нейната рамка все още не е приложена както спрямо публичните, така и спрямо частните ТЕЦ за въглища / лигнитни въглища. Поради кръстосано субсидиране, отношение „слепи очи“ към замърсяващите вътрешни оператори – публични и частни (ТЕЦ за въглища / лигнитни въглища), директно субсидиране на държавна собственост – ТРТ Марица Изток 2, покритие от данъкоплатците на разходите за емисии и субсидиране от правителството на България на експлоатацията и инфраструктурата на една ТЕЦ (тази във Варна). Да не говорим за някои оператори, които подават невярна информация за изгаряне на внесени отпадъци, с предполагаема вреда за околната среда (по които има разследвания от държавното обвинение).
д. МВК не е налице, но прекратяването на ДД означава, че НЕК ще има задължение да закупи продукцията на MИ 1 и 3 и да не получи обезщетение от Фонда за сигурност на електрическата система (EUSF). Това би довело до спиране на тези две ТЕЦ с частни и чуждестранни оператори (всъщност най-големите преки чуждестранни инвестиции през последните 30 години), които са най-чистите ТЕЦ, понастоящем правещи и планиращи нови „зелени“ инвестиции. Това решение няма да засегне по никакъв начин по-замърсяващи и по-малко прозрачни оператори.
е. Ако двете ТЕЦ спрат работа, това не само ще доведе до внезапна загуба на капацитет, но и ще бъде пряк удар върху производствената верига в енергийния сектор и извън него. Ако това се случи, могат да се очакват редица негативни последици, които ще засегнат не само българския енергиен сектор, но и цялата икономика.
ДД с MИ1 и MИ 3 са представени в ПИнБ като единствените пречки пред пълната либерализация на пазара, без необходим анализ, най-вече по отношение на практиката на държавната помощ.
Както беше споменато по-горе, и двете ТЕЦ многократно, според нас – съдейки по официални източници, са изразявали готовност за изменения на ДД от 2007 г. Ситуацията обаче се развива реално по следния начин.
а. MИ1 и 3, както и всички останали, очакваха либерализацията да започне, както беше първоначално планирано, до средата на 2007 г. Началото обаче беше отложено от правителството с цел насърчаване на други приоритети.
б. И двата ДД бяха подписани, когато България нямаше друга възможност да възстанови системата и да отговори на екологичните стандарти на ЕС по време на присъединяването към ЕС (след период от 35 години без инсталирана нова технология и минимално или никакво спазване на екологичните стандарти): лихвените проценти бяха много високи поради вероятност от фалит на правителството през 1996-1997 г., хиперинфлация и банкова криза, която бе най-скъпата от всички страни в преход – 42% загуби като дял от БВП. Успоредно със сключването на договорите с MИ 1 и MИ 3, MИ 2 получи специално третиране като бенефициент на гарантиран от правителството заем с ниска лихва от Японската банка за международно сътрудничество. Което все пак е пряка държавна помощ.
в. Независимо от известна липса на яснота и противоречия между различните политически възгледи, политики и инструменти, Енергийните стратегии на България винаги са подкрепяли инвестицията през целия период след 1998 г. Същото може да се каже и за ръководителите на енергийната регулаторна агенция и министрите на енергетиката през периода.
г. По време на подписването споразуменията и гарантираният заем от правителството за MИ 2 не противоречаха на закона (както в ЕС, така и в България). Допълнителен, но важен контекст на ДД беше необходимостта от спазване на екологичния стандарт на ЕС по време на присъединяването на България към Съюза, MИ 3 беше първата ТЕЦ, която изцяло отговаря на тези стандарти, а след това следващата беше MИ 1. В същото време беше разрешено на други ТЕЦ да работят под изискуемите стандарти.
д. Приемането на ПИнБ, какъвто е в момента, би било донякъде полезно за тези централи, но не и за MИ 1 и MИ 3.
е. Не на последно място, системата не беше либерализирана не поради дългосрочните договори с MИ 1 и 3, а поради други не напълно оправдани проекти и централи (напр. Хидро възел „Цанков камък“ и АЕЦ „Белене“ – наскоро замразени за четвърти път от 1985 г.), на които беше даден приоритет и този приоритет изискваше запазване на НЕК като единствен купувач; тази ситуация от 2004-2006 г. мотивира отлагането на либерализацията и пазарните реформи в енергийния сектор.*
Други подробности също са важни. АЕЦ „Белене” беше споменат в националните енергийни стратегии само веднъж, при това мимоходом. „Цанков камък“ е ефективна част от системата, но дори има съобщения, че тя не функционира обаче, както се твърди, все още получава субсидии от правителството.
ПИнБ изглежда се основава на предположението, че прекратяването на договорите за MИ 1 и MИ 3 е безплатно
а. Както беше отбелязано, и двете централи няма да имат друг избор, освен да спрат да работят. В документа се посочва (вж. Напр. Стр. 11-12), че отчетите на централите дават малко информация за естеството на техния бизнес, доставчици и подизпълнители. Това не е вярно: ДД на двата завода са единствените публично достъпни договори в бранша. Плюс това има достатъчно и надеждна информация в годишните доклади, има наличен независим анализ на двете компании, има анализ на социално-икономическото въздействие, поръчан от Министерството на Енергетиката. MИ 1 и MИ 3 са най-прозрачните оператори в енергийния сектор на страната, ДД са публични и ролята, пазарните дялове, преките и страничните въздействия и влиянието на двете ТЕЦ са достъпни за обществен коментар от началото на експлоатацията им.
б. Внезапното прекратяване на ДД ще доведе до 35-50% загуби за Мини Марица изток и преразпределение на средства за социално подпомагане в ситуация на тежък фискален стрес поради пандемията на COVID-19 от 2020 г. и началото на тази година.
в. Всички активи на MИ 1 и MИ 3 към днешна дата, включително текущите (за по-нататъшно подобряване на екологичните показатели) за една нощ ще се превърнат в невъзможни за покриване разходи, „потънали гемии“ (на английски – “sunk costs” или “stranded costs”, случили се поради съществени, не договорени изменения в регулаторните рамки и регулаторна промяна в пазарните условия. Опасяваме се, че става дума за използване на ЕК и политиката на ЕС, за да бъдат поставени под стрес активи, които сетне да бъдат придобити от държавна компания и накрая приватизирани.
г. Страничните социални, фискални и икономически ефекти на такава политика все още не са изчислени, но биха били далеч от тривиални, особено на местно ниво.
д. В двете ТЕЦ работят повече от хиляда души, а в мините, снабдяващи централите с лигнитни въглища заетите са още повече. Според предварителните оценки, ако двете централи спрат да работят, това ще намали закупуването на лигнитни въглища с между 40 и 50%. В мините работят около 7300 души. Вероятно повече от половината от тях ще станат излишни. На практика целият регион зависи от тях и тяхната заетост. Ако и двете централи престанат да работят преждевременно, това ще доведе до сериозни социални проблеми на регионално и национално ниво. В допълнение към енергийните и икономическите ефекти, ще има и сериозни социални последици. Подобна „пазарна” реформа ще изисква значителни непазарни субсидии за загубилите работните си места и техните семейства и ще доведе до загуба на човешки капитал, който в противен случай би бил необходим за прехода към невъглеродно бъдеще на Марица Изток.
Въздействие върху инвестициите
ПИнБ обсъжда необходимите инвестиции и политически рискове, свързани с енергийния сектор на България, на около 20 страници. Въпросите, които повдига, се отнасят до несигурността и предвидимостта на цените и регулаторните въпроси.
Смятаме, че ако планът бъде приет и изпълнен, както е предложено, несигурността не само ще остане, но и ще се засили.
а. Основният въпрос, поставен от ПИнБ е не дали, а че ще са необходими огромни чуждестранни инвестиции за успешния преход на българския енергиен сектор. Но документът крие факта, че има дългогодишна кампания срещу преките чуждестранни инвестиции и по-специално срещу тези две централи. Само през 2019 г. имаше 3500 публикации в българските медии срещу ДД и въпросните две ТЕЦ. Това не е така при други оператори на въглищни централи в България, а по-скоро обратното, макар че за повечето от тях има многобройни статии за не пазарно поведение и политически връзки, но няма действия от страна на властите.
б. Предварителното прекратяване на договорите с двете „американски“ централи ще създаде бъркотия в правния ред, което ще засегне предимно настоящите и бъдещите потенциални инвеститори. Първите ще имат проблеми с намирането на ефективен начин за спиране на производството, вторите няма да могат да предвидят дори цената на лигнитните въглища, за да планират ефективна инвестиция. Освен това затруднява новите инвеститори да определят времето, когато ще се изискват нови мощности. Това се добавя към риска, породен от промени в регулациите за опазване на околната среда и може допълнително да намали желанието на инвеститорите да разработват проекти в българската енергетика.
в. Ограничените възможности за диверсификация на доставките на природен газ и предвид настоящата зависимост от вноса на енергия (в която, ако се включи ядреното гориво е около 76%,според последните оценки на BAS), решението, предложено от плана, ще увеличи допълнително както разходите за алтернативи на лигнитни въглища, така и зависимостта от вноса, особено на природен газ и нефт от Русия.
г. Не е ясно как промените ще повлияят на инвестициите в енергийния сектор и привличането на нови инвеститори в страната. Инвестициите са важен фокус на фона на предстоящите предизвикателства, свързани със Зелената сделка на ЕС за България.
*
Д-р Красимир Лаков е специалист по икономика на енергетиката, дългогодишен икономически журналист, един от основателите на предаването „Плюс-Менус“, бивш икономист от ИИИ на БАН, програмен директор в Радио Свободна Европа, няколко телевизии и парламентарен секретар на БНБ