Трябва да се ускори процесът по прилагане на мерките за борба с „енергийната бедност“ на базата на нейната дефиниция

Йордан Димитров  е експерт, икономист с близо 25 години опит в политиките за развитие в социалната сфера и пазара на труда. Работил е като консултант за Балкански институт по труда и социалната политика, Министерство на труда и социалната политика, Световна Банка, Програмата за развитие на ООН, Европейската комисия, Фондация Фридрих Еберт, Агенция за хората с увреждания и други. Йордан Димитров е оперативен директор на Балканския институт по труда и социалната политика.

Г-н Димитров, правителството подаде сигнал за ускорена либерализация на електроенергийния пазар. Готови ли са, според вас, институциите и обществото, основно битовите потребители, за такъв бърз и неочакван преход?

- От една страна този преход е бърз и неочакван, а от друга от много години се знае, че това трябва да се случи. За съжаление, както много често се случва в България, макар че знаем от много години за това, най-накрая ще правим пак нещата в последния момент. И най-вероятно няма да сме много подготвени. А защо няма да сме подготвени? Ами защото все още не са се случили много от подготвителните мерки. Така нареченият термин „енергийна бедност“, например. За него от много години се говори, че трябва да бъде приет като дефиниция. А чак сега има предложение, което да е поставено от Министерство на енергетиката за обсъждане. Тосе прави с предложените промени в Закона за енергетиката. В същото време предложената в момента дефиниция, след като бъде приета в закона, ще трябва допълнително да бъде доуточнявана в различни наредби с прилагането на комплексни критериии. А много често дяволът е именно в детайлите.

Трябва да се знае, че тази дефиниция за енергийна бедност е създадена не защото имаме нужда да показваме на някой, че е беден и в недобро състояние, а по-скоро тя е свързана с две големи политики, който се прилагат в Европа. Едната е политиката към климатична неутралност с хоризонт 2050 г., а другата е свързана с либерализацията на енергийните пазари, включително и за битовите потребители.

Знаем, че провеждането на подобни политики, този консенсус, който се постигна в европейската общност, евентуално ще има негативни социални последици върху уязвимите групи. И поради тази причина се създава дефиницията за енергийна бедност с цел тези хора да бъдат подпомогнати.

Правителството обяви мерки за таван на производствените цени. За държавните компании вероятно това ще се приложи, но как ще се случи при частните дружества. Нужни ли са подобни ограничения?

- Всичко е въпрос на това какво ще се сложи като ценообразуване в този микс и дали в крайна сметка, когато се таргетират определени социални групи, няма да има съгласие между всички участници. И така към най-уязвимите групи цените да включват и т.нар. „социални тарифи“. Оттам нататък какво и къде ще се включва е въпрос на вид политика и на сметки.

Но електроразпределителните компании ще купуват тока, който ще продават за бита, от борсата. А на борсата тези ограничения никак не са гарантирани, защото тя се влияе и от външните цени. Така не се гарантира запазване на тези тавани на цените.

- Напълно съм съгласен, но ако трябва да се върнем към тези най-уязвими групи, то въпросът е как те ще бъдат подпомагани, а не толкова за производствените цени. Целта на това занятие е формата, под която ще се подпомагат хората. Оттам нататък енергийният пазар е нещо друго. Затова, щом говорим за енергийна бедност, трябва да се различават двете понятия. Едното е пазар и там вървят процеси, включително и свързани с либерализацията и декарбонизацията. А когато говорим за енергийно бедните, там имаме изцяло социален подход и там трябва да се създаде друга политика.

Може би е необходим фонд за подкрепа на тези уязвими потребители? Той да поеме разликата между пазарните и социалните цени.

- Има такова предложение и би могло и това да се направи. Макар, че в момента, ако се погледнат стратегиите, които се разработват в Европа и България, то има прекалено много мерки, които могат да се използват. Дали ще го наречем фонд или държавата директно ще субсидира чрез други източници заплащането на тези компенсаторни разходи, е въпрос на инструменти.

Как според вас терминът „енергийна бедност“ е най-добре да бъде възприет от политиците и обществото? Терминът е ключов дори за Плана за възстановяване и устойчивост и усвояването на средствата по него.

 - Аз започнах в началото с това, че този термин се създава с цел да се неутрализират определени социални последици върху най-уязвимите групи. Тези социални последици са основно в три направления. Едните са последиците следствие на прехода към климатична неутралност и енергийната либерализация. От една страна трябва да бъдат подпомогнати доходите на хората, макар че това и досега го има в известна степен, чрез помощите за отопление. От друга страна, при либерализиране на пазара на електроенергия за битовите потребители тамчастично може да се оказва влияние върху цената, която те ще заплащат. И тя всъщност може да бъде подпомогната, като така няма да бъдат засегнати само най-уязвимите групи, а би могло да се достигне и до хората от средната класа. И третото нещо – това са всички онези инвестиционни разходи, които преходите на декарбонизация и либерализация могат да причинят на голяма част от населението. Те са свързани с мерки за енергийна ефективност, за смяна на използваните източници на енергия, за по-чиста околна среда, свързани са със сградите и ежедневните дейности на хората. Тези три типа разходи трябва да бъдат подпомогнати, защото „енергийно бедните“ няма да могат да се справят сами. Именно заради това се създава дефиницията за енергийна бедност.

В общи линии това, което в момента се предлага, е консенсусно. То не е нещо, което не се вижда в другите европейски страни. От една страна е дефиницията, свързана с линията на бедност след приспадане на разходите за енергия. От друга страна това е свързано с жилищните характеристики на сградите, обитавани от хората. На трето място това е свързано с личните финанси – ако си в такава ситуация, с даден доход дали това няма да ограничи достъпа ти до определени услуги, свързани с консумацията на енергия. Ако първите две са сравнително лесни за изчисление и системата в държавата е подготвена да бъдат идентифицирани на база тези критерии, то малко по-трудно ще бъде с определянето дали няма да се ограничи достъпа до енергийни услуги на дадено домакинство или човек. Затова ще е необходима доста работа след приемането на промените в Закона за енергетиката. Там всяко министерство или орган, който е отговорен за определен тип политика, ще трябва да слага свои собствени критерии. И това въобще не трябва да го подценяваме, защото на нас ни отне години да сложим три текста в един закон. А оттам нататък има наредби, които да дефинират тези критерии и това може да се окаже много по-времеемко и конфликтно. Трудно е както за приемане, така и впоследствие за реализиране и изпълнение. Ще трябва да има допълнителна статистическа база, органи, които да събират тази информация, да я актуализират. И затова казваме, че накрая, на прага на промените пак може да се окаже, че ще бъдем изненадани и може да има сериозни проблеми.

А като размер на помощите не се ли очаква да бъдат прекалено големи за финансите на България. Ако се сравняваме с европейските критерии то енергийно бедните у нас ще се окажат много. Изчисления показват до 40% енергийно бедни семейства.

- Да някои изчисления сочат дори 60% енергийно бедни у нас, в зависимост от дефиницията, която се използва. А дали помощите са големи, вероятно да, спрямо нашите финанси. Но в същото време има риск да изпуснем средства, които вече са заделени за това. Вече започваме да пропускаме парите от Фонда за справедлив преход – изпуснахме едни около 100 млн. евро. Следващата година може да изгубим много повече, защото общата сума е 1,3 млрд. евро, и то за определени области на страната. След това идва Социалният и климатичен фонд, където има 2,8 млрд. евро за България, които трябва да стартират през 2025 г. и много бързо да започнат да бъдат усвоявани. Но те, както и при Плана за възстановяване, ще започнат да бъдат усвоявани след като се изпълнят редица мерки, повечето от които са предвидени за подпомагане и за населението, и за енергийната ефективност. Всичко това са процеси, които се изпълняват в доста дълъг период от време, а ние дори не сме ги стартирали. Да със сигурност това е допълнително финансово бреме за България, но в същото време може да изпуснем 3,5 млрд. евро.

Тази хоризонтална политика засяга прекалено много икономически сектори и те трябва да имат много добра координация – Министерство на енергетиката, Министерство на труда и социалната политика, Министерство на регионалното развитие и благоустройството и редица агенции и т. н. Не съм виждал да сме имали такъв синхрон и единомислие по дадена тема.

- Ами факт е, че години наред Министерство на енергетиката и Министерство на труда и социалната политика се чудиха кой да изчислява енергийната бедност. Този процес бе прехвърлен към МЕ. Факт е, че например МРРБ много често пуска своите програми за енергийна ефективност, които би трябвало да са обвързани с енергийната бедност, но това не е така. Всички програми за саниране знаем, че са за цялото население и там по естествен признак се класират тези, които са по-инициативни и с по-добри доходи. Тоест всички онези, които не са в най-уязвимите групи. И от тази гледна точка трябва да се координират тези политики. Да в закона е добре, че се предлага това – за момента три ведомства и техните подструктури да се координират. Но как това ще стане на практика изобщо не е ясно.

Кога в обозримо бъдеще според вас ще бъдат приети тези законови поправки?

- Ако трябва да сме оптимисти, то голяма част от промените трябва да се случат още докато изпълняваме мерките по Плана за възстановяване и устойчивост. Тоест мерки, които да се случат в следващите една-две години. А ако говорим за Климатичния и социален фонд, то той също би трябвало да стартира през 2025 г. и то реално да се харчат пари. А това означава, че всичко за него трябва да бъде подготвено в първата половина на 2024 г. Това, което ме притеснява обаче по същата логика е, че тези неща трябваше да се случат и с Фонда за справедлив преход. Но това става много по-бавно от необходимото. Сега тепърва ще започнем да го изпълняваме, а те годините за усвояване вече вървят.

Вашият институт правил ли е анализи за нивото на енергийната бедност у нас. Споменахте вече една цифра от 60%. Какво сочат вашите експертни анализи и прогнози в тази посока?

- Първо зависи от дефиницията, която се използва за термина. Ако се вземе простата дефиниция - ако 10% от разполагаемия нетен доход отиват за разходи за енергия, то наистина може да се окаже, че поне 2,5 – 2,6 млн. души у нас попадат в дефиницията за „енергийно бедни“. Разбира се в дефиницията, която тук в момента се прилага, тази група ще бъде малко по-малка – около два милиона души. Но в тази дефиниция има едно важно нещо, което остава неясно – това е как ще бъде изчисляван ограничения достъп до ползване на услуги, свързани с енергия. Това тепърва ще се дебатира и евентуално ще изникне като вид формула. Но нашите изчисления обикновено са свързани с другите данни за бедността. За България знаем, че нашите доходи са около ¼ от средните за ЕС. Знаем, че над 10% от разходите ни отиват за енергия, а средния разход е над 15%, спрямо нетния разполагаем доход. И всичко това, прибавено към общата картина на бедността в България показва, че над 33% от населението на страната ни е застрашено и в риск от социално изключване и бедност. Това са изчисления, които НСИ прави, ние използваме, и се предават към Евростат. Всичко това показва, че нашите доходи и възможности за потребление са достатъчно ограничени, за да може разходите, които ще се случат с енергийния преход, да бъдат достатъчно утежняващи.

А финансирането дали ще е достатъчно да ни подпомогне да достигнем средноевропейските нива? Или както казахте - да се търси по-добра ефективност при подкрепата за хората, да не бъде на глава от населението?

- Много е важно да се върнем на това: цялата подкрепа, свързана с енергийната бедност, би трябвало да неутрализира социални последици, но свързани с онези неща, изисквани като цели в рамките на политиката за климатична неутралност и либерализация на енергийния пазар. Какво правим в момента например? Помощите, които се дават за отопление и са квази социална мярка, в никакъв случай не са свързани с това, да насърчават промяна в тяхното енергийно потребление и поведение. Това си е една чиста мярка за подкрепа на доходите, скрита под енергийното потребление. Тази мярка няма нищо общо с целите, свързани с климатична неутралност. Същото се отнася и за всички мерки, които до момента се изпълняваха за енергийната ефективност – там се изпълняват мерки за енергоефективност, но те не са съобразени с енергийната бедност. Изключително важно е тези два фактора да се обвързват – подкрепяш хората, но ги караш да си сменят горивната база, да си санират сградите. Всичко това понякога е политически по-трудно, защото тези уязвими групи, които са в най-незавидно положение, нито имат мотивация, нито искат, нито са стигнали до този етап от живота си да искат да правят този вид промени. На практика над 95% от помощта, отиваща за хора, имащи нужда от помощи за отопление, отива за такъв тип домакинства, които ползват твърдо гориво за отопление. А това означава, че е тотално сбъркана концепцията. Има други програмив МТСП, чрез които се подкрепя самият доход. Но те имат други цели и нямат нищо общо с отоплението.

А при разговорите ви с политиците, срещате ли подкрепа от тях в тази насока? Предлаганите от вас мерки разбират ли ги политиците – да не се дават пари на калпак?

- На думи може и да има разбиране, но факт е, че засега нищо не се реализира под формата на мерки. Може да погледнете дори и сега действащите програми и тези, които предстои да бъдат пуснати в следващите месеци. Те също не са обвързани с мерки за енергийната бедност. И продължава да стои оправданието, че досега нямаме дефиниция за това понятие. Големият проблем при политиците е следния – при някои от този тип мерки трябва да се създаде допълнителна база данни, допълнителна статистика, която да може да доказва необходимостта от подобен вид подкрепа. За да се създаде тази статистика обаче първо трябва да се създадат механизмите за събиране на данни и след това трябва да се изчака определен период, за да се събере тази информация. А това теоретично означава, че след две години може да имаме нужната информация и да се прави това таргетиране. Но политиците обикновено казват, че нямат време за такова нещо и затова е по-лесно да се започне подкрепата „на калпак“. От друга страна всеки път, щом ние не стартираме този процес, то няма да имаме време за да съберем нужните данни. Затова една от препоръките, които се дава най-често, е щом няма възможност, то давай „на калпак“, но и стартирай всички мерки, за да изградиш механизъм и процедури да се събират данни. И така след две години ще започне таргетирането. За съжаление за момента не срещаме разбиране от политиците в тази посока.

Бихте ли споделили с нас няколко примера за добри практики на съседни страни и в Европа по отношение на мерките за подкрепа.

- Интересни са нефинансовия вид мерки. Защото финансовите са горе-долу ясни – под някаква форма трябва да се дадат пари на домакинствата. Нефинансовите мерки са много интересни: например все повече в някои от западните държави навлизат т. нар. „умни електромери“. Така самите електроразпределителни дружества биха могли да имат много повече информация за потреблението на хората, включително и на най-уязвимите. И тогава на база на тези данни, на самите хора може да се предложат много по-таргетирани планове и препоръки за това как да съкращават разходите си, без да имат ограничен достъп до определени услуги.

Друга подобна мярка, дори и омбудсманът се изказва по темата, е да се даде възможност изобщо да не може да се спира на най-уязвимите групи достъпът до определен тип енергоизточници. Независимо дали това е платено или не. А това в момента в България не се прилага. Има практика при мобилните оператори и телевизиите да ви напомнят за плащане. А при консумацията на електроенергия това невинаги се случва.

Такива мерки могат да се прилагат. Някои вече са разработени. Всяка една от тях сама по себе си няма да има ефект. Но всички те, взети заедно, ще имат резултат.

Имаше идея определено количество електроенергия да се продава на уязвимите потребители на т. нар. „социална цена“. И ако се надвишат тези количества, се отива към пазарни нива на цените. Тази идея за мярка все още адекватна ли е?

- Да, тя е към финансовите мерки. Това е т. нар. „социална тарифа“ и това нещо може да се направи сравнително лесно. То зависи от данните, които имат електроразпределителните дружества и включвайки и тях в цялата процедура на подпомагане това е изпълнимо.

До момента си говорим за подпомагане с електроенергия, но има и други източници – топлофикация, или природен газ. Там нещата също са сложни откъм прогнози и изчисления. Социалната тарифа подходяща ли е за този вид източници? Все пак доста пенсионери с минимални пенсии живеят в блокове и отопляват по една стая.

- Би могло, но това в момента в България не е обсъждано. Това засяга само определени части от населението. За момента не се обсъжда, защото помощите са свързани с електроенергия.

А възможно ли е да се направи така че хората да могат да си направят дори соларни системи и термопомпи, които да им решат на локално ниво проблема с отоплението?

- Много са важни детайлите на отделните програми. Съвсем скоро ще видим какъв е ефектът на програмата, която в момента е пусната за монтаж на фотоволтаични системи на покривите на домакинствата. Моето очакване е, че там няма да има кой знае какво търсене. И ако там се направи допълнително проучване ще се види, че в тази програма уязвимите групи са абсолютно непредставени. Причината са някои детайли – например трябва да направиш разходи за проучване, които се поемат от домакинството. Имаше и програма, насочена към фирмите и отново бе за монтаж на фотоволтаични системи. Там държавата, понеже има някакви цели, в един момент реши да принуди компаниите да имат и батерии. Оказа се на практика, че по-голямата част от компаниите всъщност нямаха нужда от подобни батерии. И заради това, че батерията е 50% от разхода на проекта, фирмите трябваше да направят разход, който не им беше необходим. И тези 50%, които държавата им отпуска като подкрепа, всъщност се оказа че отиват за разхода за монтаж на батерия, която на фирмите не им трябва. Ето така дадена програма става неизползваема.

Това са детайли, но може да се поучим от опита в Европа. Щом се пуска дадена програма у нас единствения инструмент, който се използва е общественото обсъждане – то се пуска за една-две седмици, събира се определена информация. А е възможно например част от тези стартиращи програми за подкрепа да се тестват за определен период предварително. За да се види как работят с определени целеви групи и дали действат достатъчно. Ако се тества и у нас, може да се види, че критериите, които се залагат, могат да бъдат пречка при кандидатстването.

Иначе обикновено се кара на принципа, че след 3-4 месеца става ясно как домакинствата нямат интерес. И държавният апарат обяснява, че нищо не може да направи по въпроса. Тоест не се открива грешката при тях, че са заложили критерии, които пречат на домакинствата да кандидатстват.

А този тип инструментариум, този вид „живи лаборатории“ (living labs), където тестваш инструмента, който искаш да пуснеш, е много подходящ да се налага и у нас.

Кой орган трябва да бъде водещ у нас в случая с „енергийната бедност“ – социалното или енергийното министерство? Или пък регионалното? Нужен ли е консултативен съвет за енергийно уязвимите потребители например? Кое ще бъде ефективното?

- Ако вземем предвид целите, които се следват в контекста на климатичната неутралност и либерализацията на енергийния пазар и по-голямата част от мерките, които трябва да бъдат изпълнявани, включително и мерките за Социалния климатичен фонд, то би трябвало водещо да бъде регионалното министерство. Просто там ще са по-голямата част от мерките и ние го правим, за да реализираме тези мерки. В социалното министерство и досега си подкрепят доходите на хората и това не е чак толкова важно. Но ако се вземе предвид фактът, че единствено социалното министерство има опит с тези целеви групи, то много по-лесно именно МТСП може да създаде необходимата организация и бази данни, които са необходими за идентифициране на тези хора и да се започне работа с тях.
Така или иначе би трябвало да има някакъв координационен механизъм. Няма как просто да натоварим едно министерство. И този координационен механизъм трябва да се създаде точно в наредбите, които ще бъдат създадени след промените в Закона за енергетика. Законът поне дава засега рамката за този вид координационен механизъм.

Ключови ще бъдат и най-близките до хората институции – общините. Те имат ли капаците да обслужват тези нови дефиниции, нормативни актове? Там няма ли да се създадат пак проблеми?

- Това е добър въпрос. В момента общините не са включени директно в процеса. Там е записано, че може и други институции да участват. Но в тези „други“ може да влязат и общините. Засега се говори, че в структурите на социалното министерство, на Агенцията за социално подпомагане, чрез някой структури на МРРБ. Но общините все още не са упоменати. Да, може да се появят на по-късен етап. Да, част от мерките за енергийна ефективност досега минаваха през общините и заради това трябва да ги имаме предвид. И очакваме да видим сега дали политиците ще ги включат в процеса.

Ние вече закъсняваме с използването на тези средства и трябва да се ускори процеса по внедряването на нужните мерки.