EMI: Приходите от продажба на СО2 емисии имат въздържащ ефект върху цените на електрическата енергия

Автор: Институт за енергиен мениджмънт /EMI/

Това проучване на EMI e насочено към проследяване в общ план на подхода и направленията на използване на приходите от продажба на емисии на парникови газове през третия период на действие на Европейската схема за търговия с емисии на национално ниво. Основната цел е да се направи оценка на тяхното въздействие върху цените на електрическата енергия през този период, а именно 2013 -2019 г.

Освен релевантната нормативна база и настъпилите в нея промени през периода 2013-2019 г., при проучването са използвани публични данни от Европейската eнергийна борса, Народното събрание, Министерство на околната среда и водите (МОСВ), Министерство на енергетиката (МЕ), решенията на КЕВР, отчетите на фонд „Сигурност на електроенергийната система“ (ФСЕС) и др.  

Тъй като резултатите от проучването основно са предмет на собствени изчисления, подробно са описани допусканията, при които те са направени.

1. Трети период на Европейската схема за търговия с емисии (ЕСТЕ) - основни положения1

От началото на 2013 г. стартира третият осемгодишен период на Европейската схема за търговия с емисии на парникови газове.  

При третия период на ЕСТЕ се въвежда общ таван на емисиите на парникови газове за целия ЕС, който намалява линейно през всяка година от периода до 2020 г., в съответствие с поставената цел за 21% намаление на емисиите към 2020 г. спрямо нивата от 2005 г.

Принципът „замърсителят плаща“, действал и през втория период, се запазва. Запазва се и задължението за инсталациите (централите) да връщат ежегодно количество квоти, равно на техните верифицирани емисии на парникови газове през предходната година. По принцип, не се предвижда безплатно разпределяне на квоти на производителите на електрическа енергия. Но на страните с електроенергийни сектори, характеризиращи се с висока зависимост от един вид изкопаеми горива или незадоволително ниво на свързаност с европейската електроенергийна система, е дадена възможност за дерогация от това правило и България се е възползвала от нея.

Съгласно приетите гъвкави пазарни механизми, всяка държава-членка получава ежегодно определени количества емисии (квоти), предназначени за предлагане на търгове и продавани по постигнати тръжни цени. Търговете са организирани в съответствие с Регламент (ЕС) №1031/2010 като за целта е създадена обща тръжна платформа – Европейска енергийна борса (ЕЕХ).

Количествата/квотите не се разпределят пропорционално между държавите-членки. С оглед смекчаване на отрицателните икономически последствия от прилагането на пакета „Енергетика/Климат“ и в съответствие с принципите на солидарност е разработен и се прилага преразпределителен механизъм, насочващ допълнителни количества за продажба към държавите- членки с БВП, по-нисък от средния за ЕС, включително за България.  

Приходите от продажбата на квоти за емисии на парникови газове се насочват към националните бюджети на държавите-членки, при което, благодарение на преразпределителния механизъм, се осигуряват ежегодно относително по-високи приходи за държавите с по-нисък БВП. Не по-малко от 50% от тези приходи трябва да бъдат използвани за нисковъглеродни цели и ограничаване на климатичните промени, например за насърчаване на ВЕИ, за въвеждане на чисти въглищни технологии (за улавяне и съхранение на СО2), за смекчаване на социалните последствия от увеличените енергийни разходи.

Все пак, според Енергийната стратегия, въпреки тези смекчаващи мерки, „преходът към нисковъглеродна енергетика неминуемо ще доведе до нарастване на енергийните разходи. Адекватността и своевременността на политическите решения и мерки ще определят цената, която българският бизнес и гражданите ще трябва да заплатят за прехода към нисковъглеродна енергетика”.
Опит за определяне на цената на прехода към нисковъглеродна енергетика в един конкретен аспект- използването на приходите от квоти за емисии- следва по-долу.  

2. Установяване на национална правна рамка по отношение на използването на приходите от продажба на квоти за емисии на парникови газове

Първоначалната уредба по прилагането на ЕСТЕ на национално ниво фигурира в Закона за опазване на околната среда. Впоследствие тези разпоредби са пренесени в Закона ограничаване изменението на климата (ЗОИК), (обн. ДВ, бр.22/2014 г.). Основните разпоредби, от интерес за настоящето проучване, са следните:

По отношение на продажбите: Съгласно чл. 52 всички търгове на квоти за емисии на парникови газове се провеждат в съответствие с Регламент (ЕС) 1031/2010 като търговете се организират и осъществяват на обща тръжна платформа, както е определено в посочения регламент;

По отношение на обхвата на схемата: съгласно чл. 30, ал. 3 схемата включва инсталации от определени промишлени сектори (дефинирани в Приложение 1) и авиационни дейности (Приложение 2);

По отношение на използването на приходите от емисии от инсталации: чл. 57, ал. 1, посочва 9 основни направления за използването на 71% от тези приходи без обаче да се изключва възможността те да бъдат използвани само в едно направление; през м. септември 2016 г. в ЗОИК е направена промяна, с която е прието всички приходи от емисии на инсталации (наричани по-нататък приходи от емисии) да се внасят във ФСЕС.

По отношение на управлението: средствата от продажби на емисии от инсталации се трансферират първоначално към бюджета на Министерството на (икономиката и) енергетиката, а впоследствие – към ФСЕС (чл.57, ал.2).

Интересно е да се отбележи, че преди приемането на ЗОИК, през юни 2013 г., са приети важни поправки в контекста на обсъжданата тема в специалното енергийно законодателство, по-конкретно - чл. 35, ал. 5 и 6 от ЗЕ и чл. 58 ал. 2 от ЗЕЕ във връзка с чл. 6, т. 2 от ЗЕВИ. Важно е да се цитира текстът на тогавашния чл. 35 ал. 6 на ЗЕ, където се посочва следното:  

„Задълженията за изкупуване на електрическа енергия по преференциални цени по Закона за енергията от възобновяеми източници се реализират съгласно чл. 6, т. 2 от Закона за енергията от възобновяеми източници, след като се приспадне паричната равностойност на 100 на сто от приходите, получени от търговете на квоти за емисии на парникови газове, предвидени в Закона за опазване на околната среда, и 100 на сто от постъпленията от продажбата на енергия от възобновяеми източници, постъпили от договори за статистическо прехвърляне по Закона за енергията от възобновяеми източници.“

Също така, след създаването на ФСЕС в ЗЕ е регламентирано, че един от източниците на средства за фонда ще бъдат „приходите, получени от търговете за продажба на квоти по чл. 57, ал. 1 от Закона за ограничаване изменението на климата, които се използват за развитие на възобновяеми енергийни източници (Чл. 36д. Нов - ДВ, бр. 56 от 2015 г., в сила от 24.07.2015 г.).

Въз основа на този преглед, може да се заключи, че въпреки известни колизии между общото и специалното законодателство, е възприета устойчива национална политика, съгласно която всички приходи от продажби на емисии от инсталации за периода 2013-2020 г. се насочват за развитие на възобновяеми енергийни източници.

3. Оценка на въздействието на приходите от емисиите върху цените на електрическата енергия 

3.1. Възприет подход  

В практически план, горепосочената политика се осъществява чрез ежегодно приспадане на приходите от продажба на емисии от разходите (непазарни), предизвикани от изкупуване на електрическа енергия от ВЕИ по преференциални цени, които са по-високи от пазарните.

Непазарните, наричани също „политически“, добавки към цената на електрическата енергия възникват и нарастват като абсолютен размер и относителен дял в изпълнение на амбициозните цели на европейската нисковъглеродна политика и като резултат от процесите на либерализация на вътрешния електроенергиен пазар във всички държави-членки на ЕС.

Конкретно за България, категориите добавки за периода 2013-2019 г. са следните:

- добавка за насърчаване на ВЕИ (наричана по-нататък зелена добавка);

- добавка за насърчаване на високоефективно комбинирано производство;

- добавка за невъзстановяеми разходи; добавка за ТЕЦ Марица-изток 2 (нова от м. юли 2019).

Сумата от всички добавки определя Цена Задължения към обществото (ЦЗО).

Съгласно чл. 34, ал. 5 от ЗЕ разходите за задължения към обществото (включващи и тези за ВЕИ производство) трябва да се разпределят по прозрачен начин между всички крайни клиенти и мрежовите оператори. Цената за задължения към обществото се изчислява върху цялото потребление на електрическа енергия в страната (без тази за собствени нужди на централите).

Размерът на добавките, съответно на ЦЗО, се променя по години под влиянието на редица фактори, един от които е използването на приходи от емисии. Конкретните параметри на въздействие на този фактор по години е оценено при следния подход и допускания:

 
• База за изчисленията са фактическите ежегодни приходи от емисии, а не прогнозираните и прилагани от КЕВР при определяне на ЦЗО. Този подход е предпочетен за целите на поголяма точност на оценката на въздействието, тъй като бяха констатирани сериозни разминавания между фактическите и планирани от КЕВР приходи;

• Прието е, че приходите от емисии за дадена календарна година са използвани през регулаторната година, започваща от юли същата година.

• Разходите за ВЕИ-енергията, подлежащи на компенсиране (наричани по-натататък надпазарни разходи), калкулирани в зелена добавка, са определени на база информация от ценовите решения на КЕВР за периода 2015-2019. За първите 2 години от периода (2013 и 2014), поради непълнота и несъпоставимост на регулаторната информация, разходите са определени на база собствени изчисления на EMI.

3.2. Сравнителен анализ на фактическите приходи от емисии и разходите, необходими за компенсиране на ВЕИ – производителите по преференциални цени за периода 2013-2019

Както се вижда от Графика1, приходите от емисии, използвани за намаляване на зелената добавка, варират в широк диапазон – от 40,3 млн. лв. през 2014 до 718,5 млн. лв. през 2018 г. и с още по-висока прогноза от 861,4 млн. лв. през 2019 г.

Впечатляващото нарастване на приходите от емисии по години за периода се обяснява с паралелното благоприятно въздействие през целия разглеждан период на 2 фактора –нарастване на количеството на разпределените за продажба от България емисии (квоти) и повишаване на тръжните цени на ЕЕБ. Националната квота се движи постъпателно нагоре като от 7 млн. т през 2013 г. достига до 23,8 млн. т СО₂ през 2018 г. Съответно, цената от под 5 евро/т СО₂ за 2013 и 2014 г. достига до 21-23 евро/т СО₂ за първото тримесечие на 2019 г.

Тенденцията при надпазарните разходи за ВЕИ е различна. Разходите се стабилизират на приблизително едно и също ниво от 2015 г. досега, което се обяснява с приключването на инвестиционния ВЕИ – бум, респективно преустановяването на ръста на производството, както и с въвеждането на ограничения на произведените количества, изкупувани по преференциални цени.

Приходите от емисии са оказали най-ниска степен на подкрепа при покриването на надпазарните ВЕИ-разходи през 2014 г. Тогава те са едва 40,3 млн. лв. или 4,5% от необходимото. Постепенно този дял нараства, за да достигне до над 90% през 2018 г. Особен интерес представлява 2019 г., която се очаква да стане повратен пункт в наблюдаваните тенденции – прогнозираните от КЕВР приходи от емисии с размер 861,4 млн. лв.** се очаква да надхвърлят надпазарните разходи за ВЕИ с 124 млн. лв. Това означава, че приходите от емисии през 2019 г. ще са достатъчни за покриване на цялата финансова тежест, предизвикана от ВЕИ-производителите с преференциални цени и че те нулират задълженията на обществото в тази им част.

За периода 2013-2019 г. получените и използвани за намаляване на зелената добавка приходи от емисии са с общ размер 2 258,4 млн. лв. За същия период надпазарните разходи за ВЕИ-производителите, дължащи се на преференциалните цени и подлежащи на покриване чрез ЦЗО са с общ размер 5 552,2 млн. лв.

Следователно, през периода 2013-2019 г. приходите от емисии са редуцирали с 2 258,4 млн. лв. или с 40,7% финансовата тежест от 5 552,2 млн. лв., генерирана от ВЕИ-производителите с преференциални цени и покривана чрез ЦЗО солидарно от страна на всички потребители.

3.3. Сравнителен анализ на зелената добавка със и без подкрепата на приходите от емисии

На базата на данните за надпазарните ВЕИ – разходи, приходите от емисии и потреблението на електрическа енергия са изчислени два типа зелени добавки:  

• пълна зелена добавка, при която се предполага, че всички надпазарни ВЕИ-разходи се третират като задължения към обществото и са калкулирани в цените; 

• нетна зелена добавка, изчислена след намаляване на надпазарните ВЕИ-разходи с приходите от емисии за съответната година.  

Трябва да се отбележи, че изчислените по този начин зелени добавки не са идентични с одобряваните от КЕВР както поради вече описаните различия в допусканията, така и поради целта на проучването, а именно – оценка на изчистеното (при елиминиране на други съпътстващи фактори) влияние на приходите от емисии.

Например, в началото на периода прогнозите за по-големи приходи от емисии спрямо фактическите са позволили на КЕВР да определя и релативно по-ниски ЦЗО за някои от наблюдаваните години. Впоследствие разликата между фактическите и прогнозни стойности се е трансформирала в тарифен дефицит на НЕК-ЕАД предвид задължението ѝ да изкупува и да заплаща зелената енергия. Поради тази причина, използването на одобрените от регулатора зелени добавки не би позволило коректното изпълнение на поставената цел.  

Резултатите, получени при използване на приетия за целите на проучването подход, са показани нагледно в следващата графика. 

Логично е, че подкрепата от страна на емисиите за редуциране на зелената добавка следва тренда и съотношенията, описани в т. 3.2. Тя нараства устойчиво през периода 2013-2018 г. - от 1,21 лв./МВтч през 2014 г. до 21,45 лв./МВтч през 2018 г., когато приходите от емисии вече покриват 90% от пълния размер на добавката. Очаква се през 2019 г. приходите от емисии да са достатъчни за 100 процентовата компенсация на зелената добавка.  

На теория, ако предположим, че всички приходи от емисии се използват ежегодно само за покриване на текущите непазарни разходи за ВЕИ, то тогава добавката за текущия регулаторен период би трябвало да бъде нулирана и да остане известен излишък от приходите от емисии.

Предвид натрупания значителен тарифен дефицит на НЕК, немалка част от който се дължи именно на задълженията за изкупуване на зелена енергия, логично е обаче излишъците да бъдат насочени в тази посока (каквото е и решението на КЕВР).  

За периода 2013 – 2019 г. зелената добавка (среднопретеглена за периода) като част от ЦЗО би била 23,88 лв./МВтч без подкрепа от страна на приходите от емисии. Благодарение на използването на приходите от емисии нейният размер е редуциран и плащанията за зелена добавка от страна на потребителите са редуцирани  с 40,7% - до 14,17 лв./МВтч.  
 
Перспектива

При сценарий „Без промени“ през следващите години може да се очаква, че приходите от емисии ще са повече от достатъчни за покриване на всички задължения към ВЕИ- производителите с преференциални цени, т.е. те ще позволят да се елиминира изцяло зелената добавка от ЦЗО. Остатъкът от тези приходи би могъл да се използва за стабилизиране на НЕК чрез изчистване на зеления тарифен дефицит, който компанията е натрупала досега.  
От друга страна, в ход е процедура по законови промени, чрез които ще се регламентира пренасочване на 25% от приходите от емисии към енергоинтензивната индустрия. Също така може да се очаква подновяване на процесите по насърчаване на инвестициите във ВЕИ- производство на
електрическа енергия предвид европейските нисковъглеродни цели до 2030 г. Тези два фактора ще доведат паралелно до редуциране на приходите от емисии, използвани за намаляване на ЦЗО, от една страна, и до увеличаване на разходите за компенсиране на ВЕИ - производството, от друга.   

-----------------------------------------------------------------------------------

1 Източник на информацията е основно Енергийна стратегия на Република България до 2020 г. (юни 2011)