ЕМИ: Предложената енергийна стратегия е преразказ на плана „Климат енергетика“, нужна е доработка

Предложеният от Министерството на енергетиката проект на Стратегия устойчиво енергийно развитие по същество представлява преразказ на окончателния вариант на Интегрираният план в областта на енергетиката и климата на Република България 2021 – 2030 г. Така на практика не се допринася за неговото доразвиване, актуализация и подобряване. Това становище по предложената за обсъждане Стратегия представиха днес от Института за енергиен мениджмънт (ЕМИ).

Според тях в Стратегията липсва европейското разбиране за съвременна електроенергийна система, подготвена за бъдещето. “Причина за това е, че у нас битува друго виждане и практики, а именно - че днешната система е задоволително устойчива и инвестициите трябва да се ограничават, защото биха рефлектирали в политически неприемливо увеличаване на цените за крайните потребители”, обясняват от Института.

Като своя препоръка те настоят за  допълване на стратегията със специален раздел, в който електроразпределителните мрежи да намерят своето достойно място - на гръбнак на цифровия и енергийния преход. Именно тези мрежи „интегрират по-голямата част от възобновяемите електропроизводители, позволявайки създаването на нови услуги за потребителите и осигурявайки надежден поток на електричество, като за това в следващото десетилетие в европейски мащаб ще са необходими инвестиции от 375 до 425 милиарда евро, за да бъдат адаптирани към все по-безвъглеродна, децентрализирана и дигитализирана електрическа система“, обясняват от ЕМИ. И допълват, че този раздел на Стратегията трябва да съдържа национална концепция за тяхното развитие през следващото десетилетие, подкрепена впоследствие и със съответно разработени и инвестиционно (регулаторно) гарантирани бизнес – планове,

Цялото становище на Института за енергиен мениджмънт можете да прочетете по-надолу:

Проектът на Стратегия за устойчиво енергийно развитие на Република България до 2030 г. с хоризонт до 2050 г. (Стратегията), разработен от Министерството на енергетиката на основание чл. 4, ал. 2, т. 1 от Закона за енергетиката, беше публикуван за обществени консултации на 09.02.2021 г. На това основание, Институтът за енергиен мениджмънт изразява следното становище по публикувания документ.

I. Коментари от гледна точка на процедурата

От формална гледна точка Законът за енергетиката предвижда, че проектът на енергийна стратегия се разработва от министъра на енергетиката, но се приема от Народното събрание по предложение на Министерския съвет (чл.4 вр.чл.3 от закона). Ето защо представянето на този проект има своето юридическо основание.

От фактическа страна обаче представянето на проекта на Стратегията към днешна дата е не само много закъсняло от гледна точка на адекватното развитие на енергийната политика, но е и абсолютно несъответстващо и на практика безсмислено с оглед етапа на политическо развитие на страната. Това е така, защото 44-то Народно събрание вече е в историята, а представянето на такъв проект от страна на изпълнителната власт на следващото Народно събрание въобще не ангажира последното. Горното обстоятелство се подсилва и от факта, че след предстоящите парламентарни избори страната ще има ново правителство, което също не е и не може да бъде обвързано от документ, подготвен от представител на предишното такова. Допълнително, шансът този документ да бъде разгледан дори и от настоящия Министерски съвет също не е особено голям, въпреки че формално съществува. Разбира се, практиката за съжаление е пълна с примери на откровено претупване на важни за страната документи с оглед формална демонстрация на активност. Положителното в случая е, че за разлика от други важни за сектора аналитични материали, министърът на енергетиката е взел решение поне да запознае обществеността с разработения документ.

Ето защо в процедурен план анонсирането на проекта на Стратегия сега може да буди само недоумение и въпроси спрямо стъпка, която не решава проблеми, а само ги отлага във времето и ги прехвърля като отговорност.

Допълнителни аргументи в това отношение, макар и в по-друг ракурс, са изложени и по-долу в т. II.2 при анализа на проекта на Стратегия от гледна точка на обвързаността му с други национални документи (Интегрирания план в областта на енергетиката и климата на Република България 2021-2030).

II. Коментари по същество

1. Преглед на съществуващата документална среда

Позицията на Института за енергиен мениджмънт (EMI) по проекта на Стратегия е изготвена през призмата на вече съществуващата документална среда, очертаваща националната енергийна политика през следващите десетилетия, в частност 2021-2030 г. Подчертаваме изрично този подход, тъй като за нас синергията между основополагащите документи в това направление е абсолютно наложителна.

На първо място, документ с основополагащо значение в това отношение е Интегрираният план в областта на енергетиката и климата на Република България 2021 – 2030 г. (НПЕК), изготвен в изпълнение на Регламент (ЕС) 2018/1999 относно управлението на Енергийния съюз и на действията в областта на климата. Окончателният вариант на Плана беше предоставен на ЕК и съответно публикуван през месец март 2020 г., а през октомври Комисията оповести своите коментари и оценка на документа.

От първостепенна важност в този смисъл са двете оценки и препоръки на ЕК както относно междинния вариант на НПЕК от 2019 г., така и относно окончателния вариант на НПЕК от 2020 г. Между първата и втората оценка е установена приемственост чрез предоставяне на подробно описание на начина и степента на изпълнението на различните аспекти на първоначалните препоръки на Комисията в преработения НПЕК. Освен това, е налице също така и изискване (в Регламента за управление), държавите-членки да гарантират, че техните НПЕК вземат предвид специфичните препоръки, издадени в контекста на европейския семестър, и по този начин подпомагат тяхното изпълнение. 

На второ място, ЕК установява рамка на приемственост между НПЕК и последващо разработените документи. А именно, през октомври 2020 г. Комисията прикани България въз основа на окончателния НПЕК и на определените за България в европейския семестър приоритети да разгледа свързани с климата и енергетиката инвестиции и мерки за реформи при разработването на своя национален План за възстановяване и устойчивост, базиращ се на законодателството относно Механизма за възстановяване и устойчивост.

На трето място, през месец януари 2021 г., от страна на ЕК (впоследствие и от Министерството на енергетиката) беше публикуван План за изпълнение на реформите на българския електроенергиен пазар, изготвен съгласно член 20, параграф 3 и следващите от Регламент 2019/943 на ЕС.  В контекста на цялостните разпоредби на Регламента, Планът за изпълнение се предхожда от Оценка на системната адекватност на ресурсите (непубликувана), а самият план представлява база, за да може да бъде поискано от държавата-членка разрешение от ЕК за въвеждане на механизми за капацитет като мярка, чрез която да се решат остатъчни (извън обхвата на плана) проблеми, препятстващи осигуряване на нужната степен на сигурност на снабдяването / адекватност на производствените мощности в системата.

Може да се заключи, че към настоящия момент са налице редица национални документи, изготвени в съответствие с изискванията на европейското законодателство, които следва да дефинират цели, политики и мерки в областта на енергетиката и климата за периода 2020-2030 година и по-нататък. Същите следва да са разработени в логическа последователност и са обвързани с механизми за взаимодействие, мониторинг и контрол на изпълнението. През призмата на европейските изисквания централен документ сред тях се явява НПЕК, който следва да осигурява прозрачност и предсказуемост на националните политики и мерки, за да бъде обезпечена по този начин сигурността на инвестициите, респективно сигурността на снабдяването с енергия за следващото десетилетие. Това обаче ни най-малко не намалява ролята на националната енергийна стратегия, която следва да бъде разглеждана като водещия национален документ. Да не забравяме, че тя – за разлика от другите документи – се приема от Народното събрание.

2. Общ поглед за мястото на стратегията

Структурата и съдържанието на Стратегията съответстват в голяма степен на структурата и съдържанието на НПЕК.

И в двата документа е предвидено идентично развитие до 2030 и с хоризонт до 2050 година, основавано на разработени прогнозни енергийни баланси на страната, моделирани с продукта (B)EST модел за дългосрочно оценяване и енергийно планиране, разработен от E3-Modelling.

И в двата документа са разгледани два сценария на развитие: Базов сценарий (със съществуващи политики и мерки), в който прогнозата се основава на политики и мерки, действащи към настоящия момент и Целеви сценарий (с допълнителни политики и мерки).

Респективно, идентични са и основните заложени цели в Стратегията и НПЕК до 2030 г., а именно:

- Намаляване на първичното енергийно потребление в сравнение с базовата прогноза PRIMES 2007 с 27.89%;

- Намаляване на крайното енергийно потребление в сравнение с базовата прогноза PRIMES 2007 с 31.67%;

- Постигане на 27.09% дял на енергията от ВИ в брутното крайно потребление на енергия;

- Най-малко 15% междусистемна електроенергийна свързаност.

От една страна, използването на едни и същи модели за прогнозиране и еднаква първична информация е положително обстоятелство, даващо възможност за приемственост и съпоставимост на резултатите. От друга страна обаче, дублирането не само на подхода, но и на поставените цели и очакваните резултати не може да се счете за такова.

Същата констатация е валидна и за предложените в Стратегията механизми и мерки за изпълнение на целите – те също са идентични, включително като фразеология, със съществуващите в НПЕК.

Накратко казано, предложеният от Министерството на енергетиката проект на Стратегия по същество представлява преразказ (без елементи на разсъждение) на окончателния вариант на НПЕК. Къде е мястото на Стратегията?

От така направения преглед на съществуващата документална рамка и проект на Стратегия става ясно, че:

- са налице редица европейски и национални документи, изготвени в съответствие с изискванията на европейското законодателство, които дефинират цели, политики и мерки в областта на енергетиката и климата за периода 2020-2030 г., разработени последователно и обвързани с механизми за взаимодействие, ефективен мониторинг и контрол на изпълнението, централен от които се явява НПЕК;

- предложеният от Министерството на енергетиката проект на Стратегия представлява един преразказ на окончателния вариант на НПЕК, без да допринася за неговото доразвиване, актуализация и подобряване.

Оттук възниква и основателният въпрос къде е мястото и каква би била ползата от подобен документ? Стратегията в този й вид изглежда безполезна и причината за това се корени основно в момента на нейната поява. При по-различна последователност, а именно – ако Стратегията предшестваше появата на НПЕК (и другите последвали го документи), отговорът на зададения въпрос би бил различен. Разработването на стратегия, отчитаща спецификите на България и очертаваща индивидуалния / уникалния път за нейното енергийно развитие в периода
2021-2030 и до 2050 г. в началото на процесите, би подпомогнало последващата работа по изискваните от европейското законодателство документи и вероятно би оптимизирало резултатите.

Но, по едни или други причини, този момент е изпуснат – проектът на Стратегия се появява не преди, а след останалите политически документи за енергийното развитие на страната през следващите десетилетия. Респективно, мястото и ползата за обществото от Стратегията, трябва да се търси при отчитане на тези съществуващи обстоятелства и ограничения.

От такава гледна точка, според нас, е налице необходимост от съществено преработване на Стратегията в унисон с оценките и препоръките както на ЕК, така и на енергийната общност в страната, отнасящи се за досега приетите (и описани по-горе) стратегически документи в областта на енергетиката и климата. По този начин ще се постигне нужната приемственост и холистичност в изработването на политиката и успех в осъществяването й, а Стратегията ще заеме полагащото ѝ се водещо място в това отношение.

3. Препоръки

НПЕК, Планът за възстановяване и устойчивост, Планът за изпълнение, намеренията за въвеждане на механизми за капацитет и пр. са предмет на коментари, оценки и препоръки както от страна на ЕК, така и на национално ниво от доста време насам. В това отношение бихме искали да напомним, че и EMI е изразявал нееднократно своите официални позиции по тези документи и теми (вж. линковете по-долу[*]).

Независимо от подробните становища, в този раздел, без претенции за изчерпателност, насочваме вниманието чрез съответни препоръки върху ключови и критични измерения на политиката, които да се отчетат при бъдещата работа по преработване на Стратегията, за да може тя да изпълни своето предназначение като водещ документ в областта на енергийната политика в страната. 

(1). Фокус върху взаимодействието между и последователността на съществуващите и планираните политики и мерки, включени в НПЕК, респективно пренесени в Стратегията.

Тъй като политиката до 2030 г. представлява едно естествено продължение на водената до 2020 г. политика, един холистичен и постъпателен подход на разработването й е наложителен. Съответните анализи следва да са подкрепени с количествени разчети, да обхващат и възможните отрицателни взаимодействия между политиките и мерките, както и да показват по какъв начин България смята да ги преодолее.

Например, необходими са оценки на полезните взаимодействия между декарбонизацията, енергийната сигурност и измеренията на вътрешния пазар, от една страна, и принципа за поставяне на енергийната ефективност на първо място, от друга; връзката между производството на електроенергия и внедряването на нисковъглеродни технологии; връзката между енергийната ефективност и преодоляването на енергийната бедност и пр.

(2). По отношение на енергийната сигурност

Заинтересованите страни и обществеността очакват запълване на неяснотите и отстраняване на противоречията по отношение на енергийната сигурност.

Необходимо е:

- изработване на ясна стратегия за въгледобива и въглищните централи с ясни ангажименти във времето и осигуряване на честен и справедлив преход на районите, зависими от въглища;

- изясняване на взаимодействието на разходите/цените и конкурентоспособността на производителите с планираното продължаване на производството на електроенергия от въглищни (лигнитни) централи;

- уточняване на мястото на природния газ в електропроизводството и въздействието му върху измерение „Декарбонизация“;

- оценка на приноса на възобновяемата енергия върху енергийната сигурност.

Особено е важно да се постави фокус върху системната адекватност след юни 2025 г., когато ще бъде преустановено прилагането на все още невъведения в действие механизъм за капацитет за лигнитните централи. 

(3). По отношение на енергийната ефективност

Съгласно НПЕК и Стратегията, целта за първично потребление на енергия към 2030 г. е 17,5, а за крайно потребление на енергия – 10,3 Mtoe. Този принос на България показва, според оценките на ЕК, ниска (за първичното) и съответно много ниска (за крайното потребление на енергия) степен на амбициозност.

Националният принос в областта на енергийната ефективност следва да отразява потенциала за разходноефективни икономии на енергия и да бъде подкрепен от надеждна дългосрочна стратегия за саниране на сградите и от мерки за изпълнение на задължението за икономия на енергия, произтичащо от член 7 от Директива 2012/27/ЕС на Европейския парламент и на Съвета.

Повишаването на амбициозността на поставените цели изисква съответно намаляване на първичното и крайното енергийно потребление до 2030 г., респективно подкрепа с подходящи политики и мерки, които да осигурят допълнителните икономии на енергия.

Също така, оценка на въздействието под формата на очаквани икономии на енергия и график за изпълнение ще допринесат за по-високото качество на политиката в това направление.

Необходимо е да се разгледа по-подробно и аналитично защо схемата за задължения за енергийни спестявания не е ефективна и да бъде реформирана така, че да може да осигури очакваните резултати.

Макар че се декларира, поне засега, не се прилага изрично принципът „енергийната ефективност на първо място“, което също изисква преосмисляне. Трябва да се покаже, в частност като се обясни по какъв начин енергийната ефективност допринася за разходноефективното постигане на националните цели за конкурентоспособна нисковъглеродна икономика, сигурност на снабдяването с енергия и преодоляване на енергийната бедност.

През последните години многократно сме изразявали позиции (включително в официална кореспонденция - вж. напр. наши писма №ЕР-12/02.10.2019 (Ваш №Е-33-00-52/2.10.2019) и №ЕР-03/14.02.2020 (Ваш №Е-12-00-350/17.02.2020)) по отношение на националната политика за енергийна ефективност, в частност - схемата за задължения за енергийни спестявания и програмата за саниране и др.

И накрая, препоръчваме да се преосмисли намерението, изразено в Стратегията, за въвеждане на „възмездно“ прехвърляне на сертификати за енергийни спестявания. По своята същност възмездното прехвърляне превръща сертификатите в ценна книга, за търгуването на която е наложително създаване на специфична среда, изискваща редица промени, в т.ч. (но не само) и законодателни. 

(4). По отношение на електроенергийния пазар на едро.

Българският електроенергиен пазар на едро се нуждае от допълнителни стъпки, за да подобри своето функциониране с оглед на създаване на условия за ефективна конкуренция и съответно – стимули за намаляване на разходите/цените и подобряване на ефективността.

В следващите години решаваща в това отношение ще е ролята на националния енергиен регулатор (КЕВР), който трябва да осъществява ефективен пазарен контрол и мониторинг и да предотвратява пазарни злоупотреби.

Предстои също сериозна промяна на пазарния модел, предвид предстоящото въвеждане на механизъм за капацитет, а на по-късен етап и въвеждане на новия Чист пазарен модел (Energy only market), при която също КЕВР ще има водеща роля.

По-подробно предвижданите пазарни промени са описани в цитирания вече План за изпълнение, позиция по който сме изразили своевременно в процедурата за консултации, обявена от ЕК.

Препоръчваме промените в пазарния модел за периода до 2030 г., респективно отговорностите на националния регулатор в това отношение да намерят специално място в следващия вариант на Стратегията. Това е важно, защото ефективността и прозрачността на пазара на едро е тази, която ще определи доверието на инвеститорите, съответно привличането на нужните инвестиции в енергийни мощности и сигурността на снабдяването. 

(5). По отношение на електроенергийния пазар на дребно

Предстоящата либерализация е основната и непосредствена задача при електроенергийния пазар на дребно. България е определила своята цел за приключване на либерализацията за домакинствата до 2025 г. както в НПЕК, така и в Плана за изпълнение и Стратегията.

Препоръчваме (както това е изтъкнато и в позицията ни по Плана за изпълнение) процесът да се осъществи на базата на Пътна карта, изработена от КЕВР, с оглед на успешната му реализация.

Също така, информация за предстоящите стъпки, графика за тяхното изпълнение и защитата на уязвимите потребители би било подходящо да намери място и в Стратегията.

Освен това, в Стратегията липсва същностна информация и ясни законодателни и регулаторни мерки и график за изпълнението им относно управление на потреблението, съхранение на енергия, услуги гъвкавост и съответно новите участници на пазара (агрегатори, местни енергийни общности и пр.). Тоест, в Стратегията липсва европейското разбиране за съвременна електроенергийна система, подготвена за бъдещето. Причина за това е, че у нас битува друго виждане и практики, а именно - че днешната система е задоволително устойчива и инвестициите трябва да се ограничават, защото биха рефлектирали в политически неприемливо увеличаване на цените за крайните потребители.

В подобна среда, например, европейските убеждения за ключовата роля на електроразпределителната мрежа при енергийния преход и добрите практики при въвеждане на нови модели за управление на данните, за гъвкаво управление на потреблението и на съхранението на енергия като по-ефективна алтернатива на директните инфраструктурни инвестиции, за насърчаване на нисковъглеродното и ефективно отопление и охлаждане, в това число – на база съществуващи централизирани мрежи/системи, не са предмет на внимание и не фигурират не само в законодателните и регулаторни практики, но дори в стратегическите документи на национално ниво, какъвто пореден пример е Стратегията.

Всичките тези липси трябва да бъдат запълнени при предстоящото преработване на документа. 

(6). Що се отнася до възобновяемите енергийни източници, България е изпълнила до голяма степен препоръките на ЕК, особено тази за повишаване равнището на амбициозност за 2030 г. до поне 27 %.

България е включила и индикативна крива за дела на възобновяемите енергийни източници до 2030 г., което е в съответствие с изискванията, определени в Регламента относно управлението.

НПЕК, както и Стратегията, включват достатъчно информация за планираните политики и мерки, но повечето от тях представляват продължаване на съществуващите такива, като например преференциални цени за изкупуване на електроенергия от възобновяеми източници, произведена от инсталации с обща инсталирана мощност под 1 MW.

Останалите средства във връзка с този вид подкрепа са ограничени до необходимите, за да се изплатят дължимите премии на вече съществуващите инсталации.

Същевременно, изработен от ЕК за България разходноефективен сценарий до 2030 г. предвижда значително по-ускорено нарастване на производството от ВЕИ и превръщането му в основен доставчик на електрическа енергия през 2030 г. В контекста на наложителните анализи за мястото на въглищната електроенергия препоръчваме и паралелно разглеждане на алтернативи с ускорено развитие (насърчено по подходящ начин) на производството от ВИ. 

(7). Относно мрежовото развитие

Както е НПЕК, така и в Стратегията е отделено недостатъчно внимание на мрежите, в частност разпределителните.

Подобно пренебрегване на нарастващото значение на разпределителната мрежа, респективно на ролята на операторите на разпределителните мрежи в предстоящия енергиен преход, може да постави пред риск изпълнението на набелязаните цели и промени, а именно (но не само):

- развитието на децентрализирано и собствено производство;

- активното потребление (управление на потреблението);

- електромобилността;

- съхранението на енергия;

- модернизирането на отоплението/охлаждането.

Същевременно, не бива да се забравя, че мрежите са естествени монополи и тяхното развитие в една или в друга посока ще се предопределя от визията и решенията на националния регулатор, в частност от одобрените инвестиции и създадените регулаторни стимули за иновации.

Един преглед на посочените в НПЕК инвестиции показва, че за развитие на разпределителната мрежа през следващото десетилетие са предвидени инвестиции, съпоставими и по-ниски от фактически одобряваните от КЕВР през последните години, които ще са достатъчни в най-добрия случай за поддържане на мрежата в сегашното състояние, но не и за належащите промени предвид енергийния преход.

В този контекст, не е изненадваща и липсата на:

1) какъвто и да било дебат по отношение на стратегията и предвидените с новото европейско законодателство планове за развитие на електроразпределителните мрежи, на чиято роля за успешното развитие на пазара на дребно е посветена по-голямата част от новата директива за електронерегийния пазар;

2) подробен план и график за внедряване на интелигентни измервателни уреди на пазара на електроенергия и газ, основан на обективна оценка „разходи-ползи“, както изисква европейското законодателство още отпреди 10 години. 

Поради това, препоръчваме допълване на стратегията със специален раздел, в който електроразпределителните мрежи да намерят своето достойно място - на гръбнак на цифровия и енергийния преход. Те интегрират по-голямата част от възобновяемите електропроизводители, позволявайки създаването на нови услуги за потребителите и осигурявайки надежден поток на електричество, като за това в следващото десетилетие в европейски мащаб ще са необходими инвестиции от 375 до 425 милиарда евро, за да бъдат адаптирани към все по-безвъглеродна, децентрализирана и дигитализирана електрическа система.

Конкретно, разделът следва да съдържа национална концепция за тяхното развитие през следващото десетилетие, подкрепена впоследствие и със съответно разработени и инвестиционно (регулаторно) гарантирани бизнес – планове, както изисква Директива 2019/943.[**]

Институтът за енергиен мениджмънт отново декларира пълната си готовност за участие в активни дискусии по темата за стратегическото развитие на енергийния сектор.

Бележки:

*Вж. например

• Позиции на EMI във връзка с целите, политиките и мерките в НПЕК
• Становище на EMI по Проекта на План за възстановяване и устойчивост
• Становище на EMI в рамките на обществената консултация на ЕК относно Плана за изпълнение на реформи на електроенергийния пазар)

**чл. 32 (3) от Електрическата директива 2019/944: „3. Развитието на разпределителната система се основава на прозрачен план за развитие на мрежата, който операторите на разпределителни системи публикуват най-малко на всеки две години и представят на регулаторния орган. Планът за развитие на мрежата предвижда прозрачност на необходимите средносрочни и дългосрочни услуги за гъвкавост, и представя планираните инвестиции за следващите пет до десет години, с особен акцент върху основната разпределителна инфраструктура, която е необходима, за да се присъединяват към мрежата нови произвеждащи мощности и нови товари, включително точки за зареждане на електрически превозни средства. Планът за развитие на мрежата освен това включва използването на оптимизацията на потреблението, енергийната ефективност, съоръженията за съхраняване на енергия или други ресурси, които операторите на разпределителните системи използват като алтернатива на разширяването на системата.“