EMI: Предложените поправки в ЗЕ създават впечатление за политически мотивирани договорки, заобикалящи правовия ред

Приемането на  предложенияте за промени в Закона за енергетиката, внесени от народния представител Рамадан Атаалай, без задълбочен анализ за последствията във всички основни направления, ще има негативен ефект върху енергийния сектор в неговата цялост. Това реално може да доведе до застрашаване на енергийната сигурност в национален план, а същевременно ще има сериозно негативно въздействие върху инвестиционния процес. Това е посочено в Позиция на Института за енергиен мениджмънт /ИЕМ/ EMI/ по предложените поправки. Според становището на експертната организация, “така буквално с един удар, без анализ, без условия за приемственост и за постепенно нагаждане на пазара към подобен тип реформи, ще се стигне до промяна на институционални компетентности (напр. на КЕВР), промяна в ценообразуване, промяна в договорните правоотношения и др”, смятат от ИЕМ. В становището е посочено още, че това пряко засяга и други участници на енергийния пазар – особено, но не само, крайните снабдители. А предвид ролята им в ежедневието на гражданите, подобна внезапна промяна без анализ, без разяснения може да има непредвидими последици. Публикуваме пълното становище на Института за енергиен мениджмънт.

Институтът за енергиен мениджмънт (ИЕМ, Института) представи на вниманието на ресорните комисии в Народното събрание, както и на държавни и местни институционални представители своето становище по внесените на 16 декември 2020 г. от народния представител Рамадан Аталай предложения за промени в Закона за енергетиката (https://www.parliament.bg/bills/44/054-04-313.pdf).

Институтът е на мнение, че същите не следва да бъдат приети поради комплекс от причини. Конкретни аргументи в това отношение са изложени по-долу. Становището отразява нашите виждания по предложението на г-н Аталай в три взаимообвързани направления:

- Относно подхода по неговото представяне;

- Относно аргументацията за предлаганите промени;

- Относно ефекта на предлаганите промени върху електроенергийния сектор, вкл. и върху енергийната сигурност, бизнеса и домакинствата. 

ЗА ПОДХОДА КЪМ ПРЕДЛАГАНИТЕ ИЗМЕНЕНИЯ

Институтът е добре запознат с конституционно установените правомощия на народните представители, свързани с внасянето на законови промени. От такава гледна точка ИЕМ не оспорва правото на народния представител г-н Аталай да внесе визираните предложения за изменение на Закона за енергетиката.

ИЕМ обаче не приема предлагането на толкова същностни изменения в закона по заявения начин.

На първо място, това става в период, в който реалното преустановяване на дейността на Народното събрание е предстоящо в рамките на не повече от два месеца в контекста на наближаващите редовни парламентарни избори (аргумент от чл.64 ал.3 от Конституцията вр.чл.4 ал.1 от Изборния кодекс). Така, разглеждането на предлаганите същностни изменения ще бъде концентрирано в много кратък срок, а това не съответства на засегнатите теми. В тази връзка моля да имате предвид, че предлаганите изменения реално се отнасят до основите за функциониране и развитие на електроенергийната система, тъй като са пряко свързани с:

- Функционирането на електроенергийния пазар (промени на пазарния модел);

- Промяна на ролята на участниците в електроенергийния пазар;

- Въвеждане на нов тип отношения между участниците на енергийния пазар, в т.ч. чрез използване и на нов тип механизми.

Г-н Аталай е не само дългогодишен депутат, свързал кариерата си с енергийния сектор, но е и един от малкото народни представители, съчетаващи успешно и професионално политиката с експертизата в областта на енергетиката. В тази връзка Институтът не оспорва принципната нужда от промени и многократно е предлагал конкретни стъпки в това отношение, вкл. и в някои от посочените от г-н Аталай направления. За нас обаче такива промени следва да се осъществяват на базата на съответни детайлни анализи и пътна карта с отчитане на разнопосочните ефекти от прилагането им – а в предложението такива липсват или са повърхностни.

На този фон предлагането на толкова много изменения, които да бъдат разгледани, обсъдени и приети в рамките на посочения кратък срок, определено буди неразбиране и учудване. Нещо повече – извън краткото му оставащо съществуване, на практика около месец след внасянето на предложението (16.12.2020 г.), Парламентът реално не функционира. Ето защо за пореден път се създава усещане за прибързаност, която естествено се насочва и към мисълта за евентуално наличие на политически мотивирани договорки, заобикалящи правовия ред.

На второ място и в допълнение към посоченото, изразените по-горе опасения се подсилват и от факта, че за пореден път по особено съществени въпроси се използва схемата за внасяне на предложения за изменение и допълнение от страна на народни представители. Независимо от юридическата легитимност на този подход, в случаи като този той създава както фактическо основание за липса на адекватно съгласуване, така и условия за реално претупване на обсъжданията в Парламента - при това при явното заобикаляне на юридически, икономически и социални аргументи, свързани със законопроекта. Това е така, защото използването на посочения механизъм по отношение на толкова важни въпроси като тези, свързани с измененията, на практика води както до игнориране на становището на държавни институции (вкл. КЕВР и министерство на енергетиката), така и до лишаване на широк кръг заинтересовани лица (вкл. и пряко засегнати търговски дружества) от възможността да изразят позиция. А предвид характера на посочените изменения, този кръг наистина е многообхватен.

ОТНОСНО АРГУМЕНТАЦИЯТА

Още първият поглед върху предлаганите изменения насочва вниманието върху един фактически парадокс, без дори да се навлиза в съществото им – предложенията за изменения са в обем от девет страници, а аргументите по тях са изложени в рамките на пет. В тази връзка бих искал да припомня, че основният елемент от подготовката на всеки законопроект е аргументацията – обличането на подхода в правни норми е въпрос само на юридическа техника. В конкретния случай детайлна аргументация и анализи за юридическите, икономическите и социалните последици определено липсват.

Предвид характера на закона, чието изменение се предлага, липсват и анализи, свързани с ефекта от измененията върху енергийната сигурност на страната, върху режима на осъществените вече инвестиции и върху ефекта за привличане на бъдещи такива. Инвестиционният акцент, на който ще се спра допълнително, е особено важен и във връзка със започналите стъпки по реализацията на Зелената сделка в България.

Беглото споменаване на елементи от правото на Европейския съюз също е повече от недостатъчно. Моля да имате предвид, че подобен тип бланкетно позоваване не съответства на цялостната концепция за развитие на правовия ред в страна-член на Европейския съюз.

Така, като цяло използваният подход със струпването на огромно количество промени в един законопроект без съответна аргументация, които при това са и особено важни, не съответства и на императивни изисквания, изрично заложени в законодателството (чл.76 ал.1 от Правилника за организация и дейността на Народното събрание вр. чл.19 ал.2 от Закона за нормативните актове и др.). 

В тази връзка само за илюстрация ще се спра на две от предлаганите промени.

По принцип създаването на нов раздел IX А, посветен на механизъм за осигуряване на капацитет, е свързано с обсъждания по тази тема, които текат вече от години (Параграф 39 вр. Параграф 4 т.5 и др. от законопроекта). Бих искал да напомня, че ИЕМ също организира специална конференция по темата още в края на 2019 г. (линк).

От направените още тогава презентации и изготвените заключения на модератора (линк) е видно, че ИЕМ има ясна позиция, подкрепяща въвеждането на такъв механизъм, но при внимателен и цялостен анализ и на подхода, и на резултатите от него.

Допълнително, многократно беше обявявано, вкл. и от страна на Министерството на енергетиката, че по темата за въвеждането на такъв механизъм се водят дискусии и с Европейската комисия. На този етап липсва яснота относно дизайна на такъв механизъм за осигуряване на капацитет, няма обявени анализи за ефекта от такова въвеждане, нито има обявени официални резултати от преговорите на европейско ниво. Допълнително, темата за механизма за капацитет се свързва пряко и с темата за т.нар. „студен резерв“, по повод на който Законът за енергетиката беше вече изменян, а към настоящия момент е налице и още един законопроект за поредното изменение, внесен от група народни представители на 11.11.2020 (https://www.parliament.bg/bills/44/054-01-103.pdf).

Всичко това предполага не само цялостен адекватен анализ, но и систематично обоснован подход – липсата на такъв към момента се изражда в серия от изменения на Закона за енергетиката на парче, а това няма нищо общо нито с юридическата стабилност като такава, нито с икономическата предвидимост.

Предвидено е и отпадането на т.нар. „обществен доставчик“ – темата е засегната многократно в предлагания документ (параграф 24 вр. параграф 31, както и с параграфи 3, 5, 20 и др.). Съгласно текста, ако бъдат приети измененията, тази стъпка би била в сила от деня на обнародване на закона (аргумент от параграф 49). Така, буквално с един удар, без анализ, без условия за приемственост и за постепенно нагаждане на пазара към подобен тип реформи, ще се стигне до промяна на институционални компетентности (напр. на КЕВР), промяна в ценообразуване, промяна в договорните правоотношения и др. Това пряко засяга и други участници на енергийния пазар – особено, но не само, крайните снабдители. А предвид ролята им в ежедневието на гражданите, подобна внезапна промяна без анализ, без разяснения може да има непредвидими последици. Допълнително усложнение в това отношение идва и от факта, че предложението предвижда шестмесечен срок за подготовка на подзаконови нормативни актове, където такива са предвидени (параграф 44).

Изложеното дава основание на Института още веднъж да изрази становището си, че толкова сериозни промени имат нужда от систематичен подход с предварително представени обстойни аргументи и достатъчно време за широко обсъждане. 

ОТНОСНО ЕФЕКТА НА ПРЕДЛАГАНИТЕ ПРОМЕНИ ВЪРХУ ЕНЕРГИЙНАТА СИГУРНОСТ И БИЗНЕСА

В рамките на 44 Народно събрание нормотворческата дейност в областта на енергетиката се характеризира с често наблюдавана стихийност, съчетана с липса на достатъчно аргументи и отчитане на последствията. Фактът, че Законът за енергетиката се променя по пет-шест пъти годишно сам по себе си е показателен в това отношение, въпреки че липсата на обосновка е характерна и за други актове, вкл. и на проекти на такива (напр. в областта на енергийната ефективност, индустриални паркове и др.). За съжаление, по принцип такъв подход има изключително негативни последици за инвестиционния климат на национално ниво и то в момент, в който един от големите чуждестранни инвеститори е на път да напусне страната.

Освен липсата на нужната аргументация за предлаганите промени и оценка на икономическия и юридически ефект от тях, прави впечатление и обстоятелството за неотчитане както на съществуващите и издадени по съответния законов ред лицензии, така и по отношение на сключените в рамките на закона дългосрочни договори за изкупуване на енергия.

Предвид ролята на засегнатите дружества за енергийната сигурност на национално ниво, хаосът, който може да настъпи, ако предлаганите промени се приемат без детайлен анализ с оглед конкретните условия, ще бъде съществен.

На първо място този хаос може да намери изражение в това, че се създават условия за засягане сигурността на снабдяването на всички крайни потребители. Осигуряването на домакинствата с електроенергия директно от борсата, вместо чрез квоти, определени от КЕВР за производителите, безспорно е стъпка към премахване на регулирания пазарен сегмент. Предприемането на подобна стъпка обаче изисква редица предпоставки, ключова от които е наличие на ликвидна, прозрачна, предсказуема, устойчиво работеща борса, каквато Българската независима енергийна борса все още не е. Ако се приемат направените предложения, е много вероятно сегашните дефекти на електроенергийния пазар на едро да генерират недостиг на енергия, трусове в снабдяването и ненужно напрежение.

Не бива да забравяме и факта, че националният пазар на едро е със силно ограничена конкуренция и доминиращи участници, чието поведение (относно предоставяни количества енергия и цени) се контролира посредством Споразумение между БЕХ и ЕК. Това споразумение  обаче изтича през януари месец 2021 г. и не е ясно дали и какви регулаторни интервенции възнамерява да упражнява КЕВР в това отношение.

В допълнение на това, предвиденият механизъм за компенсиране веднъж годишно на крайните снабдители от ФСЕС само за разликата над 5% и то между определена прогнозна цена и постигнатата средногодишна цена само на пазара „Ден напред“ е реална предпоставка за постигане на финансова несъстоятелност на последния участник в икономически свързаната верига по доставка на електрическа енергия. Последствията от това са непредвидими включително и за останалите участници в процеса, но във всички случаи либерализацията ще бъде компрометирана. Причините за този очакван ефект са многобройни, една от тях е свързана по безспорен начин с финансовата структура на приходите на крайните снабдители и задълженията им за разплащане с останалите търговски участници.

На второ място, промяната на пазарния модел посредством бланкетно приемане на един определен тип механизми за капацитет без обосновка защо е предпочетен и без систематичното му свързване с бъдещото пазарно развитие и със системната адекватност е в нарушение на изискванията на Регламента за вътрешния пазар на електроенергия (изрично-чл.21 т.3 и др. от Регламент 2019/943). Следователно, под въпрос е и неговото одобрение от ЕК, което е допълнителен аргумент срещу предложението.

Не напълно изяснените схеми на ценообразуване безспорно ще повлияят на финансовите потоци на дружествата, а оттам и на възможността им да си изпълняват ефективно задълженията. Предлаганите промени относно (i) отпадането на задължението на НЕК за изкупуване на разполагаемост и електроенергия по дългосрочни договори и (ii) отпадане възможността на НЕК да получава компенсации за покриване на разходите си от Фонд „Сигурност на електроенергийната система“ реално ще доведе до фактическо прекратяване на дейността на най-модерните и може би единствените работещи в пълно съответствие с екологичните норми електроцентрали на лигнитни въглища в България. Това ще доведе не само до загубата на мощности, но ще бъде и пряк удар върху всички свързани по производствената верига лица в енергийния сектор и извън него. А досега този въпрос не е анализиран в конкретика. Моля да имате предвид, че става дума за над 1500 мегавата мощности, реално работещи в пълно съответствие с екологичните изисквания, произвеждащи около 17% от електроенергията в страната, както и за огромна трудова пряка и непряка заетост.

Подходът би бил и в противоречие с широко прокламирания факт, че правителството търси договореност с инвеститорите в тези централи за предоговаряне на взаимоотношенията, за което беше взето специално решение преди повече от година. Същевременно, в контекста на Зелената сделка и предвид огромното им значение за енергийния сектор в национален план, следва да се търси начин двете централи да бъдат съответно интегрирани с оглед по-нататъшната им работа и на тях да се разчита и след изтичане на дългосрочните договори. На този фон предлаганите изменения определено не съответстват на подобна тенденция, тъй като са явно насочени срещу инвеститорите.

Извън посочената по-горе роля на визираните дружества (в т.ч. и крайни снабдители, и топлоелектрически централи с дългосрочни договори), не е маловажен въпросът и за юридическите последици, които могат да настъпят, и които безусловно ще увредят инвестиционния климат на България в национален и международен план. На практика предлаганият подход за едностранна, недостатъчно аргументирана промяна на условията за работа, както и за заличаване на законно възникнали договорни взаимоотношения без никакво предварително уреждане на тези взаимоотношения, напомня действия на друг тип власт от друг исторически период.

Предвид изложените аргументи, които могат при нужда да бъдат доразвити, становището на Института за енергиен мениджмънт е, че прибързаното приемане на толкова сериозни промени в енергийния сектор ще създаде реални предпоставки за нормативни, организационни, икономически и социални проблеми. Изразяваме категоричното си виждане, че предложенията за реформи са важни, но на този етап те по-скоро могат да послужат като база за отдавна липсващата дискусия по темата за реформите в енергийния сектор в тяхната цялост. Такава дискусия е нужна както в стратегически план, вкл. и с оглед на все още липсващата нова енергийна стратегия, така и с оглед практическите измерения на предлаганите промени.

Струпването на тези липси обаче в рамките на един законопроект при силно ограничен времеви мандат на 44 Народно събрание определено е контрапродуктивно. За ИЕМ приемането на тези предложения без задълбочен анализ за последствията във всички основни направления ще има негативен ефект върху енергийния сектор в неговата цялост. Това реално може да доведе до застрашаване на енергийната сигурност в национален план, а същевременно ще има сериозно негативно въздействие върху инвестиционния процес.

Използваната в случая възможност за внасяне на законови изменения от народен представител лимитира възможността за съответни консултации по толкова съществени промени, които засягат устоите на енергийния сектор и механизма за неговото развитие. Същевременно, и приложените към предлаганите изменения мотиви за нас са недостатъчни дори и в контекста на предвидените в това отношение изисквания съгласно чл.76 ал.1 от Правилника за организацията и дейността на Народното събрание (чл.76 ал.1) .

Ето защо според Института за енергиен мениджмънт предлаганите промени в Закона за енергетиката не следва да бъдат приети.

СЛАВЧО НЕЙКОВ

ПРЕДСЕДАТЕЛ НА УС НА ИНСТИТУТ ЗА ЕНЕРГИЕН МЕНИДЖМЪНТ