Какво може и трябва да е различно в националния план за възстановяване и устойчивост?
Автор: Лъчезар Богданов, ИПИ
Представеният документ e начална версия и вероятно ще претърпи значителна преработка, преди да бъде изпратен на Европейската комисия за разглеждане и одобрение. Какви са основанията да виждаме нужда от промяна в подхода и структурата на представяне и съдържанието на плана:
Първо, този план се пише, за да може България да има достъп до финансиране от Механизма за възстановяване и устойчивост на ЕС (който, между другото, още не е одобрен, но така или иначе всички надежди са, че това ще стане). Механизмът обаче не е просто допълнение към многогодишната финансова рамка на съюза, той не предполага всяка страна да създаде една нова оперативна програма или да прикачи „кръпки“ към останалите. Всъщност, това е инструмент за директни фискални трансфери към (някои) страни членки, своеобразна иновация в историята на съюза, но това е обект на друг анализ. Аргументацията зад него е много проста – в криза публичните приходи спадат, дефицитите се увеличават, и това свива „фискалното пространство“ за финансиране на разходи, особено в страни, които и преди пандемията имат висок дефицит и държавен дълг. Ако са изложени на натиск от дълговите пазари за бързо свиване на дефицитите, правителствата първо „жертват“ капиталовите разходи – очевидно е по-трудно политически да режат заплати, пенсии, социални помощи, пари за болници и т.н.
Замисълът зад цялото начинание, с две думи, е да предотврати това чрез комбинация от грантове и заеми– облекчаване на този натиск, така че държавите да продължат да харчат. Разбира се, всичко това става под условие – инвестициите да са обвързани с план за възстановяване и устойчивост и заедно с тях да се правят реформи. Реформите са тоягата на „спестовните“ в ЕС, които не могат да приемат трансфери към „южняците“ , с които последните да продължат да водят старите си икономически и бюджетни политики. Но извън политическата игра, съвсем очевидно е, че всяка трансформация е процес, които налага промяна както в частния, така и в публичния сектор, а това изисква нова подредба на стимулите, правилата, регулациите. Комбинацията от реформи и инвестиции очевидно трябва да допринася за постигане на икономически растеж – точно тази причинно-следствена връзка трябва да бъде показана в националните планове. Още повече, изрично е записано изискването реформите и изобщо приоритетите на националните планове да отчитат препоръките към всяка страна в рамките на европейския семестър – а именно, да адресират структурни проблеми, които спират или ограничават гъвкавостта на икономиките и увеличаването на потенциала за растеж.
Правилата на механизма, както са предложени, предполагат средствата да бъдат интегрирани в националните бюджети – още една фундаментална разлика с управлението на средствата за кохезионната политика, например. Без да е казано толкова директно, тези грантове ще допълнят приходите в националните бюджети, така че да свият поне малко иначе неизбежно високите дефицити. Но това означава и друго – че проектите и дейностите, които страните искат да покрият от ЕС, трябва да са интегрирани в цялостната бюджетна рамка, да са част от общата политика. Националните планове не са „добавка“, своеобразен списък от някакви нови инициативи, които се появяват само защото има грантове, а управлението във всички останали социално-икономически сфери си тече паралелно. Затова и структурата и съдържанието не трябва да изглежда като нова оперативна програма.
Обратно към България и представения първи вариант на плана: какво може да се промени?
Като начало планът, дори без да има претенция за цялостна дългосрочна управленска програма, трябва да бъде интегриран с националната политика. Абсурдно е в плана да не се говори никъде за приоритетите в бюджета за 2021 г. и изобщо в средносрочната бюджетна рамка до 2023 г., както е абсурдно и в дискусиите за фискалната политика да не фигурира никъде връзката с плана. Отново – това не е нова оперативна програма с различни цели и механизъм на финансиране.
Това е важно, защото целта е плановете да започнат да се изпълняват веднага, а не тепърва да се измислят нови проекти, които ще се реализират след 2022-2023 г. Преглед на заявките в поне няколко страни, включително Естония, Италия, Испания, Франция показва, че те залагат на дейности, които ще се извършват още през 2021 г. и са предвидени в общите им бюджетни рамки. От публичното говорене по плана у нас все повече се натрапва усещането, че правителството се стреми да „договори“, каквото е изискването, 70% от ресурса до края на 2022 г. – което предполага реално изпълнение в следващите години. Ако отчитаме динамиката на икономическия цикъл, един лев, инвестиран през 2026 г. има съвсем различен ефект от един лев, похарчен още през 2021 г.; хубаво е да има впечатляващи и добре премислени идеи за след пет години, но възстановяването и растежът трябва да почнат максимално скоро. Отново,
Планът трябва да даде заявка за очакван социално-икономически ефект - измерен през показатели за растеж на БВП, инвестиции, работни места, доходи, производителност, технологично обновление, социално включване и т.н. Не е достатъчно да се сложи накрая анекс с индикативните цели и индикатори, записани във визията „България 2030“. Това не може да стане и без общ „разказ“ за вписването на отделните дейности в плана; този разказ трябва да дава отговор кои точно структурни проблеми и бариери пред растежа преодоляваме с реализацията на плана. Вече писахме за това каква би следвало да е общата философия на плана (виж тук), а и Европейската комисия публикува насоки и препоръки към националните правителства. Ясно е, че това е нов инструмент и няма учебник за идеални планове, нито има гаранции, че другите правителства са задължително на прав път, но все пак бърз преглед, от Франция до Италия и Испания показва, че там са дефинирани поне няколко отчетливи амбиции за промяна. Някои искат да правят мащабна данъчна реформа, други искат да привличат релокиращи се индустриални гиганти; България може да включи други инициативи, които да са отговор на предизвикателствата у нас.
Такива, като начало, са препоръките в рамките на европейския семестър и в по-общ план идентифицираните проблеми в анализите на Европейската комисия за икономическите дисбаланси в последните поне две години. Но в плана виждаме малко от тях (например в областта за средното образование, насочени към повишаване на резултатите в науките и новия подход в социалните услуги) – къде са реформите в правосъдието, какво става с несъстоятелността, къде са държавните предприятия и надзора на небанковия финансов сектор, къде е пазарът на труда и обективният механизъм за определяне на минимална заплата, къде е подобряването на събираемостта на приходите, къде е прозрачността в обществените поръчки? Липсата явно отразява грешното разбиране, че от страната се очаква да включи в плана само конкретни проекти, за които ще иска европейско финансиране. Но логиката е различна: всяка страна трябва да състави кохерентен план с реформи и публични инвестиции, които в цялост да допринасят за постигане на желания резултат, а трансферът от ЕС трябва да се разглежда като шанс да се покрият част от разходите. В текста на документа трябва да се даде цялата картина и философия на политиките, които страната ще следва в областите, в които цели да постигне промяна. Ако имаме траен проблем с бедността, социалното изключване, интеграцията на хора с увреждания, с енергийната бедност, то например трябва по-ясно да се посочи какъв резултат се очаква от предложените мерки за саниране на сгради или пък от разходите за изграждане и оборудване на нови социални и интегрирани здравно-социални услуги за резидентна грижа и съпътстващи специализирани и консултативни социални услуги за лица с увреждания.
Всъщност всички тези пропуски ще станат съвсем видими, когато започне разписването на конкретни цели, очаквани резултати, междинни цели и индикатори за изпълнение. За да не „увиснат“ тези стойности обаче, в плана трябва да се опише и аргументира причинно-следствената рамка, която стои в основата на предлаганите дейности. Това към момента е направено само бегло и частично. Не изглежда реалистично Европейската комисия да одобри за финансиране план, в който декларативно са изброени големи проекти.
Към всичко това трябва да има поне прогноза за количественото измерение, разположена във времето. За пореден път в стратегически документ виждаме, че целите са по-скоро декларативни – най-често под „цел“ се резюмира какъв проблем искаме да решим. Не може да се мине обаче само с анекса в края на документа с целите от визия „България 2030“. Отново бегъл поглед върху анонсираните планове за възстановяване в други страни показва, че в тях са посочени далеч по-конкретни цели, свързани например с повишаване на заетостта, увеличаване на инвестициите в определена област, подобряване на образователни резултати, достъп до високоскоростен мобилен интернет, нарастване на покритието със зарядни станции за електромобили и др. под. А споменатата липса на причинно-следствената верига не позволява да анализираме дали извършената работа – т.е. колко ще се инвестира и в какво – ще доведе до някаква измерима промяна. Лошото е, че към този момент от текста на документа можем да изведем единствено някакви индикатори за дейност, но трябва да гадаем какви са индикаторите за резултат, и най-важно – индикаторите за въздействие. Отново, без индикатори и без посочване на междинни стъпки и достижения в плана едва ли може да се очаква той да получи одобрение и финансиране.
Фрагментарният подход, който вероятно е резултат от „bottom-up” събирането на предложения от ресорните министерства, води до трудно „пакетиране“ на предлаганите инициативи в цялостен план за икономически растеж. Така например, може да е много хубаво по принцип да има повече канали за напояване и това изглежда интуитивно безспорно – само че липсва обяснение как това ще „прелее“ в повече заетост, повече производителност, повече доходи; няма и никаква визия дали разширяването на поливните площи ще доведе до някаква структурна промяна по отношение на земеделските култури и внедряване на нови технологии. Така изглеждат и идеите за нови студентски общежития и интермодален терминал на гара Горна Оряховица, например – сами по себе си са вероятно полезни инвестиции, само че без контекст не е ясно какво ще допринесат и как това подпомага растежа в икономиката. В тези илюстративни примери би било добре да се посочи например стойност на увеличената земеделска продукция или допълнително разкритите работни места, или да се оцени дори приблизително обемът товари, които ще се транспортират с железница вместо по шосе, и как това ще увеличи инвестициите в, да речем, автомобилна индустрия и логистични центрове в региона, колко повече чуждестранни студенти ще бъдат привлечени или колко повече партньорства с елитни чуждестранни университети ще се реализират за подобряване на качеството на висшето образование; това се отнася и за много от другите компоненти в документа.
Накрая, за реформите: дълги години фразата „пари срещу реформи“ се възприемаше като клише. Сега имаме финансов инструмент, който буквално форсира такъв подход в страните членки. Като начало, две неща трябва да се променят в плана. Първо, трябва да се опишат реформите, които вече са стартирали и да се посочи как те, от една страна, водят до по-висок растеж и конкурентоспособност, и как се допълват с предлаганите инвестиционни проекти, от друга. Второ, само с вече направени или започнали реформи няма да се „размине“: илюзия е както ЕК, така и останалите страни членки да допуснат отделните страни да не променят нищо от политиките си, а просто да получат още пари за харчене. Самата идея, че европейската икономика трябва да се преструктурира, за да успее да стане по-конкурентоспособна и динамична (включително по-зелена и по-цифрова), предполага промяна и нови реформи.
За България обаче предизвикателството не е просто преодоляване на ефекта от сегашната криза, а постигането на дългосрочен бърз икономически растеж. Това означава много нови инвестиции, много дълбоко преструктуриране на икономиката, много силно подобрение на човешкия капитал и качеството на работа на институциите. Затова буди недоумение липсата на амбиция в предложения план. Имаме картбланш за смели реформи, подкрепен директно от финансиране. Ако Франция с историческата си привързаност към регулациите и високите държавни разходи може да се осмели да намалява данъците върху бизнеса и търси начин да релокира милиарди нови индустриални инвестиции, то българското намерение да се подкрепят инвеститори, като държавата строи канализация и път до индустриални зони остават плахи, предпазливи и незабележими. С какъв „пакет“ от реформи и публична подкрепа например се надяваме в следващите три години в България да се установяват сто водещи компании в сектори, интензивни на капитал и знание, и да инвестират 5 милиарда евро? Уж ще се дигитализираме, а липсват дори частични „скокове“, например десет от най-разпространените публични услуги да се ползват 95% електронно, т.е. това да е норма, а „гишето“ - в краен случай. Дори елементарни казуси като т.нар. електронна рецепта или медицинско направление изглежда няма да получат категоричен завършек. Визията за реформи в училищното образование е малко по-отчетлива, но дори там може да има дръзки промени – например, всеобщ безплатен достъп до двойно повече часове по математика за намаляване на слабите резултати още при 15-годишните. Списъкът може да бъде продължен и едва ли можем да опишем всички възможни идеи за реформи. Но за разлика от други макроикономически кризи, които са принуждавали България да „изстрадва“ бавни и мъчителни промени, в днешната ситуация имаме шанса да променяме стимулите, да компенсираме временно пострадалите и да инвестираме в дългосрочен капацитет.
ПП. Предлагането за обществено обсъждане на документа в този вид – без социално-икономическия контекст, отделен от дебата за бюджета за следващата година и общата фискална рамка до 2023 г. и връзка с правителствените политики в ключови сектори – показва, меко казано, пренебрежително възприятие за реалностите във външния свят. И по-важно, представяйки идеите си по този начин, екипът, работил по плана, едва ли може да очаква да получи критики, препоръки и предложения различни от лобиране от всяка обществена група или ведомство със специален интерес за включване на нови – т.е. техните – проекти за финансиране.
Прочетете повече на:https://ime.bg/bg/articles/kakvo-moje-i-tryabva-da-e-razlino-v-nacionalniya-plan-za-vyzstanovyavane-i-ustoiivost/