Руско-украинските газови преговори и рисковете за Европа
Simon Pirani, Senior Visiting Research Fellow,OIES
Публикация на OXFORD ENERGY COMMENT
На какъв етап са преговорите за транзита на природен газ през Украйна ? Какви са рисковете за Европа в случай на прекъсвани или на частично запазване на газовия транзит ? Каква е ролята на Европейската комисия и какви са възможните сценарии ? На тези въпроси се опитва да отговори в своя задълбочен анализ, публикуван от Оксфордския енергиен институт Somon Pirani. Становището на автора е независимо и не ангажира Оксфордския институт за енергийни изследвания.
Започването на тристранни разговори между Европейската комисия, Русия и Украйна по отношение на транзит на газ през Украйна от януари 2020 г. се очаква да бъдат възобновени в края на месец май. Докато търговската логика за започването на договорености е очевидна, както за „Газпром“, така и за „Нафтогаз Украйна“, то политическите фактори повишават риска от постигането на споразумение до 31 декември, когато изтича настоящият договор за транзит.
Това може да доведе до прекъсването на доставките, което на първо място, ще засегне потребителите в Украйна и Югоизточна Европа. То може също така да доведе до по-голям политически риск, по отношение на бъдещето на газа на европейските енергийни пазари, до засилване на съмненията за ролята на Русия като надежден доставчик, а също така и да аргументира позицията, че на газа не трябва да се гледа като енергиен ресурс, на който да се базира енергийният преход.
В основата на преговорите стаи това, че докато "Газпром" продължава усилията си да диверсифицира транзита през Украйна, изгражда два основни алтернативни маршрута - „Северен поток 2“ и „Турски поток“, които със сигурност няма да бъдат напълно готови до края на тази година и едва ли ще започнат да работят до 2021-2022 г.
Строителството на „Северен поток 2“, което е до голяма степен завършено в руските, финландските, германските и шведските териториални води, се забавя от датските регулаторни органи. По искане на датската енергийна агенция, Nord Stream 2 AG подаде заявление за трети алтернативен маршрут през изключителната икономическа зона на Дания, като в същото време определи искането като "преднамерен опит за забавяне на завършването на проекта". Решението на Брюксел от 15 април за разширяване на обхвата на Третата газова директива за тръбопроводи, тръгващи извън ЕС, може също да възпрепятства Nord Stream 2. Освен това тръбопроводът EUGAL от Германия до Чешката република, който ще транспортира около половината от 55 млрд. куб. м, няма да бъде завършен най-рано до края на 2020 г.
Изграждането на морската част на двете тръби на „Турски поток“, както и сухоземното продължение на първата тръба до турската част е завършено. Но продължаването на втората част от „потока“ към България, Сърбия и Унгария няма да бъде пуснато в експлоатация до 2021 г.
Ето затова се предполага, че търсенето на руски газ в Европа се очаква да е на ниво от 50-90 млрд. куб. и ще има нужда от украинския транзит, но това ще се промени рязко през 2022 година. След това, ако „Северен поток 2“ и „Турски поток“ заработят с пълен капацитет, част от украинския транзитен капацитет вероятно ще бъде желателен за „Газпром“, но той вече няма да бъде от съществено значение
Позициите на страните
Русия: На последната сесия на тристранните преговори в Брюксел на 21 януари руската делегация (i) е предложила сегашният договор за транзит между "Газпром" и "Нафтогаз" да бъде удължен до 2020 г .; (ii) предложи прекратяване на правния спор между компаниите (вицепрезидентът на ЕК Марош Шефчович, който председателстваше срещата, заяви, че съдебните дела са "огромно препятствие" за Русия; "трудно е да се постигне добър договор дългосрочно, когато те все още се борят със законни искове “); и (iii) призова за прекратяване на регулаторните пречки за транзитните тръбопроводи за диверсификация.
Украйна: мениджърите на "Нафтогаз" предложиха "Газпром" да резервира 60 млрд. куб. м годишно транзитен капацитет за десет години; още 30 милиарда кубични метра годишно да предоставят за други товародатели (например европейски вносители или купувачи на руски газ от Централна Азия или извън „Газпром“); плащането да се извършва чрез резервиране на капацитет и тарифи за вход и изход, вместо тарифите за разстояния в настоящия договор.
Украинското правителство и представителите на „Нафтогаз“ продължават да смятат, че процесът по разделянето на активите дружеството ще завърши към края на тази година, като тогава услугите ще се предлагат от ново юридическо лице - но процесът на отделяне може да отнеме много повече време. Въпреки че това не се разглежда като потенциален препятствие при преговорите с „Газпром“, все пак, на някакъв етап може да се превърне в усложняващ фактор.
ЕК: Вицепрезидентът Шефчович заяви, че „основният приоритет“ на Комисията (EК) е да осигури дългосрочен договор за транзит, който да обхваща „най-малко десет години“ . Няма индикации, че Комисията прави предложението в съответствие с регулаторните принципи на ЕС – чрез търгове за капацитет. Това би довело до организиране на открит сезон в Украйна, с аукциони на годишни траншове за капацитет за следващите 15 години, което ще установи нивото на търсене на капацитет и ще позволи определянето на тарифа.
Трудно е да се признае руското предложение за разширяване на съществуващия транзитен договор като сериозна преговорна позиция, тъй като "Газпром" е в средата на арбитражни процедури, които имат за цел да го анулират. От друга страна, предложенията на Украйна и ЕК за мащабен десетгодишен договор са трудни за съгласуване с известното изискване за транзитни услуги, които през 2020 г. може да са на по-високи нива, но впоследствие вероятно ще спаднат рязко.
Предложения от двете страни за обвързване на преговорите с преход след 2020 г. с разрешаването на арбитража също изглежда проблематично. Стокхолмският арбитражен съд е насрочил заседания за април-май 2021 г. по два случая, които трябва да бъдат разгледани заедно: молбата на „Газпром“ за анулиране на транзитния договор и искането на „Нафтогаз“ за 11,58 млрд. долара неплатени транзитни такси.
Докато "Газпром" призовава за прекратяване на всички случаи с неуточнени средства, изпълнителният директор на "Нафтогаз" Юрий Витренко заяви, че голяма част от исковете на „Нафтогаз“ ще бъдат оттеглени, ако транзитът продължи след 2020 г. в случай, че "Газпром" изплати компенсацията в размер на 2,56 млрд. долара на "Нафтогаз". „Газпром“ не плати компенсацията; „Нафтогаз“ е предприе правни действия във Великобритания, Нидерландия и някои други юрисдикции, за да се опита да си ги възстанови; "Газпром" подаде жалба срещу решението, което трябва да бъде изслушано в Швеция през октомври тази година. Накратко, арбитражният процес понастоящем е в пълна безизходица.
Докато и Русия, и Украйна продължават да казват, че ще бъде постигнато споразумение, обхващащо транзита след 2020 г. , ако не през месец май, то през октомври, руския заместник-министър на енергетиката Анатолий Яновски и някои източноевропейски страни се подготвят за прекъсване на транзита през януари 2020 г. Взетите мерки включват:
Унгария се договори с "Газпром" през март 2019 г. за закупуване и съхранение на природен газ за газовите си нужди през 2020 г. Вероятно в отговор на това подразделението на „Нафтогаз“ - „Укртрансгаз“ обяви, че ще бъдат предоставени за съхранение 12 млрд. куб.м за енергийната сигурност на страните от ЕС ”, а украински търговец тества възможността за износ на малки количества за Унгария. (през последните години Унгария е внесла 5.5-7 млрд. куб м / г руски газ и наскоро разшири капацитета за съхранение до 6.3 млрд. куб.м )
Българският енергиен министър Теменужка Петкова заяви, че "Газпром експорт" е информирал България, че ще преустанови транспортирането на руски газ през Трансбалканския маршрут - от Украйна през Молдова, Румъния и България към Турция от януари 2020 г. „Газпром“ отрече това, въпреки че говорителят му призна, че с въвеждането в експлоатация на „Турски поток“, газ ще бъде доставян на клиентите „през нова система“ .Във всеки случай Молдова, Румъния и България са сред най-уязвимите страни, ако Украйна прекъсне транзита.
"Нафтогаз" твърди, че "Газпром" пише на клиентите, като ги предупреждава за възможни прекъсвания на транзита.
„Нафтогаз“ планира да увеличи обема на съхранявания в Украйна газ до поне 20 млрд. куб м до началото на отоплителния сезон през ноември 2019 г. (в сравнение с 17,2 млрд. куб м през ноември 2018 г. и 16-20 млрд. куб м през предходните четири години). Мениджърите също така заявиха, че техническият персонал се подготвя да управлява транспортната система в обратна посока (т.е. от запад на изток) при необходимост.
Нивото на тези подготовки показва, че компаниите и правителствата не са толкова сигурни, че ще бъде сключена сделка.
Политически фактори
Основните пречки пред постигането на споразумение за транзита след 2020 г. са по-скоро политически, отколкото търговски. Президентските избори в Украйна доведоха поне до няколко месеца неяснота; реакцията от страна на Русия бе засилване на конфликта.
Володимир Зеленски, комик без предишен политически опит, спечели втория кръг на президентските избори на 21 април с огромна преднина от 73%, срещу 25% за президента Петро Порошенко. Това показа дълбоко продължаващото недоволство от страна на политическата класа поради спада на стандарта на живот (включително и от ефекта на по-високите цени на енергията), корупцията и въздействието, което оказва военния конфликт.
Консенсусът според наблюдателите е, че конкуренцията за позициите на влияние в управлението на Зеленски може да започне сега, между (i) западните реформатори, включително бившия министър на икономиката Aivarus Abromavicius и бившия финансов министър Oleksandr Daniliuk, които бяха в предизборния екип на Зеленски; (ii) други политици; и (iii) олигархични групи, по-специално тези на Igor Kolomoisky, , който притежава телевизионния канал, в който е работил Зеленски.
Според конституцията на Украйна, парламентът има ключова роля при формирането на правителство и назначаването на министър-председател; нов президент може реално само да промени правителството, като обяви предсрочни парламентарни избори; Зеленски досега не е посочил, че ще го направи. (Конституцията предвижда, че президентът може да разпусне парламента по всяко време до 27 май; встъпването в длъжност трябва да се проведе до 3 юни.) Президентът има право да назначава министри на външните работи и отбраната, както и ръководителя на Съвета за национална сигурност. Но най-вероятно вниманието сега ще се насочи към парламентарните избори през октомври, което ще даде и състава на следващото правителство. Зеленски възнамерява да сформира политическа партия, която да оспори изборите, но освен това не е ясно каква сила или коалиция на силите ще надделее.
Отговорът на руското правителство на изборите беше (i) да подчертае своята подкрепа за политиката, съгласувана с правителството на Янукович преди 2014 г. и (ii) да потвърди подкрепата за сепаратистките сили, които контролират части от Донецк и Луганск в източната част на Украйна. Подкрепата за политиците, съгласувани с Янукович, дойде преди първия тур на президентските избори. На 21 март руският премиерът Дмитрий Медведев и изпълнителният директор на "Газпром" Алексей Милър се срещнаха с Юрий Бойко, украински кандидат за президент от опозиционния блок, който политически наследи Партията на регионите на Янукович и неговия политически съюзник Виктор Медведчук. Участниците предложиха реанимация на руско-украинския консорциум от 2002 г. за управление на газотранспортната система и директни продажби на газ с 25% отстъпка за крайните потребители.
Потвърждение на подкрепата за сепаратистките сили в Донецк и Луганск дойде на първо място с обявяването на 18 април - три дни преди втория тур на президентските избори - с нов кръг санкции срещу Украйна, започващи на 1 юни, включително забрана за износ за Украйна на суров петрол и нови ограничения върху износа на петролни продукти (най-вече дизелово гориво) и върху вноса на украински машини. Това беше тълкувано от наблюдатели в Русия и Украйна като послание към новия президент за твърдата позиция на Русия по отношение на военния конфликт.
На 24 април, три дни след избирането на Зеленски, президентът Путин подписа указ, опростяващ процедурата, с която гражданите на т.нар. „републики“ Донецк и Луганск могат да кандидатстват за руско гражданство. Подобни мерки бяха приложени и към гражданите на Абхазия и Южна Осетия, отцепилите се райони на Грузия, преди войната между Русия и Грузия през 2008 г. Мерките бяха интерпретирани както от Киев, така и от Москва, като повторно потвърждаване на руската „агресия” от 2014 г. насам, по отношение на подкрепата за реинтеграцията на украинските “републики”.
Изводът от тези събития не е, че руско-украинските отношения задължително ще се влошат още повече. Или, че сделка за транзит на газ е невъзможна. Малко вероятно е отношенията да се подобрят само поради резултата от президентските избори в Украйна. Има ли достатъчно силни мотиви за сключване на сделка? За Украйна приоритетът със сигурност е да се максимизират приходите от транзит преди приключването на проектите за диверсификация. За Русия обаче може да има изкушение преговорите да се част от по-голяма стратегическа битка с Европа за вноса на газ. Разбира се, това беше отражение на руските предложения от преговорите през януари, за обвързване на споразумението с уреждането на арбитражните дела и разрешаването на регулаторни пречки пред диверсификационните тръбопроводи. Тези пречки продължават да се наблюдават но преследването на този подход може да се отрази неблагоприятно, предвид енергийната политика на Европа.
Сценарии за януари 2020 г.
От гореизложеното следва, че има три възможни сценария за януари 2020 г .:
1) Подписване на споразумение. Ако всички страни възнамеряват да постигнат споразумение, те могат да се надяват да направят това преди два важни срока: парламентарните избори в Украйна на 27 октомври и изтичането на мандата на ЕК на 31 октомври. По времето, когато ново служебно правителство на Украйна и новите служители на ЕК работят, времето за преговори ще е малко. Според автора, друга важна стъпка за постигането на споразумение ще бъде обсъждането на по-краткосрочни, по-малки количества и по-гъвкави условия, отколкото напр. десетгодишен договор, който се отнася за 60 млрд. куб м природен газ.
2)
2) Без подписване на споразумение, като Газпром продължава да нагнетява количества в украинската мрежа с цел доставка до европейски потребители. Украйна ще има ясни задължения по Energy Charter Treaty да доставя тези количества на изходни точки, а неспазването им ще доведе до прекъсване на доставките. Прецедент за подобна ситуация е доставката на газ от „Газпром“ за грузинските газопроводи за доставка до Армения. Между 1 януари и 12 март тази година, тези доставки продължиха при липса на договор за транзит: предишното споразумение изтече, а новият договор все още е в процес на преговори. Наблюдателите от Москва смятат, че този сценарий е малко вероятен.
3) Неподписване на споразумение и спиране на газовите потоци през украинската система. Очевидна прекъсването на доставките ще бъде решение на ръководството на „Газпром“. Следва обаче да се припомни, че при "газовата война" от януари 2009 г. това решение в прав текст не бе взето. При липса на договори за доставка или транзит „Газпром“ спря доставките на газ за Украйна, но продължи да доставя количествата за европейските си клиенти; След това „Нафтогаз“ извади от тези количества газа за компресорните си станции за газопроводите; „Газпром“ твърди, че тези количества са откраднати; Доставките бяха драстично намалени, а след това бяха напълно спрени.
Това би била и една вероятна последица от всяко прекъсване и на доставките през 2020 г.
Заключение:
Независимо дали е постигнато споразумение до 31 декември, няма съмнение, че големият транзит на руски газ през Украйна към Европа приключва. Много вероятно е до 2022 г. и „Северен поток 2“, и „Турски поток“ да работят с пълен капацитет. Ще има някакво изискване за остатъчен транзит през Украйна, който ще е в зависимост основно от нивото на търсенето на руски газ в Европа и сезонните фактори. Оперативният капацитет на украинската тръбопроводна система ще трябва да бъде намален; южният украински газопроводен коридор, който преминава през Молдова и по на линията на Трансбалканския газопровод е най-добре да стане реверсивен. Този факт се признава в инвестиционните планове на „Нафтогаз“. Украинската енергийна политика би спечелила от това да признае бързо, че транзитният бизнес трябва да бъде свит, а усилията да бъдат насочени към диверсифициране от внос на газ към местни енергийни източници. От гледна точка на руската политика, стимулът за постигане на добро споразумение за транзит след 2020 г. е въпрос не само на гарантирането на способността на „Газпром“ да се конкурира най-ефективно на европейския пазар, но и в по-широк смисъл - да гарантира мястото на газа в европейския енергиен микс през следващите години.
The contents of thispaper are the author’s soleresponsibility. They do not necessarily represent the views of theOxford Institute for Energy Studies or any of its Members
С незначителни съкращения